IV SAB/Gl 121/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w C. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. W skardze z dnia 25 marca 2013 r. J. W. wniósł o zobowiązanie Dyrektora Zarządu Ulic i Mostów w C. do załatwienia w terminie 14 dni złożonych przez niego wniosków z dnia 31 października 2012 r., 11 grudnia 2012 r., 9 stycznia 2013 r. (dwa wnioski) oraz 5 lutego 2013 r. Ponadto żądał stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia grzywny organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż szeregiem pism zwracał się bezskutecznie do Dyrektora Zarządu Ulic i Mostów w C. (dalej: Dyrektor MZUiM) o udostępnienie informacji publicznej : 1. Pismem z dnia 31 października 2012 r. (L.dz. [...]) zwrócił się o udostępnienie raportów pracy sprzętu za dzień 31 października 2012 r. oraz 1 listopada 2012 r. przy realizacji umowy [...] z dnia 1 października 2012 r. zawartej na letnie i zimowe utrzymanie ulic w C.. Dyrektor MZUiM odmówił udzielenia informacji twierdząc, że dane te nie stanowią spraw publicznych I rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). 2. Pismem z dnia 11 grudnia2012r. (L.dz. [...] zwrócił się o udostępnienie wykazów numerów rejestracyjnych pojazdów, które zostały zatwierdzone do realizacji usług w i mach umów na letnie i zimowe utrzymanie jezdni ulic, miejsc postojowych oraz chodników na terenie miasta C., obejmujące Rejon A i Rejon B. Dyrektor MZUiM odmówił udzielenia informacji twierdząc, że dane te nie stanowią spraw publicznych w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. 3. Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. (L.dz. [...]) zwrócił się o udostępnienie kserokopii dokumentacji, na podstawie której dokonano rozliczenia prac wykonanych w ramach zamówienia pn: " Letnie i zimowe utrzymanie jezdni ulic, miejsc postojowych oraz chodników i terenie miasta C." obejmujące Rejon A oraz Rejon B za miesiąc listopad i grudzień 2012 r. Skarżący wymienił, o jakie konkretnie dokumenty mu chodzi. W odpowiedzi Dyrektor MZUiM przekazał jedynie kserokopie faktur oraz protokoły odbioru prac. Skarżącemu odmówiono udostępnienia pozostałych dokumentów twierdząc, że dane te nie stanowią spraw publicznych w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. 4. Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. (L.dz. [...]) zwrócił się o przekazanie listy pojazdów, w których zainstalowano rejestratory GPS przeznaczonych do realizacji zamówienia pn. "Letnie i zimowe utrzymanie jezdni ulic, miejsc postojowych oraz chodników na terenie miasta C. obejmujące Rejon A i Rejon B", dokumentacji z przeglądu oceny technicznej pojazdów wykonawcy przeznaczonych do realizacji usług w ramach powyższej umowy, a także dokumentacji z kontroli ilości i rodzaju sprzętu przeznaczonego do realizacji zimowego utrzymania Rejonu A i B. Skarżącemu odmówiono udzielenia pozostałych dokumentów twierdząc, że nie stanowią spraw publicznych w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. 5. Pismem z dnia 5 lutego 2013 r. (L.dz. [...]) zwrócił się o przekazanie kserokopii pisemnych wyjaśnień udzielonych organowi przez wykonawcę realizującego umowę nr [...] z dnia 31 października 2012 r. Także i w tym przypadku odmówiono udzielenia pozostałych dokumentów twierdząc, że dane te nie stanowią spraw publicznych w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Skarżący nie podziela argumentacji Dyrektora MZUiM, zdaniem którego żądane informacje nie stanowią "spraw publicznych", bądź też dotyczą podmiotów, do których nie stosuje się przepisów ustawy. Przytacza w związku z tym szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska, w tym wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2009 r., II SAB/Sz 23/08, w myśl którego "Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczna odnosi się c do sfery faktów." NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r., I OSK 89/09 uznał, iż o tym, czy dana informacja podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje przede wszystkim cel, w jakim została ona opracowana. Jest nią "każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa." Informacją publiczną są również dokumenty, których organ nie wytworzył, ale których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (wyrok WSA w Warszawie dnia 1 grudnia 2011 r., II SAB/Bk 46/11 oraz z dnia 11 czerwca 2010 r.,II SAB/Wa 9/10. Skarżący domagał się dokumentów wytworzonych przy realizacji zadań publicznych związanych z realizacją umów na zimowe i letnie utrzymanie jezdni ulic. Każdy z dokumentów, których ujawnienia domaga się skarżący znajduje się w posiadaniu organu, jest przewidziany umową i służy rozliczeniu jakościowemu i ilościowemu tych umów. Niewątpliwie stanowią one informacje publiczne, bowiem realizacja zadań publicznych (umowy na letnie i zimowe utrzymanie) jest sprawą publiczną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor MZUiM uznał ją bezzasadną, wnosząc o jej odrzucenie lub oddalenie. Jak podnosi w uzasadnieniu, skarżącemu została udzielona odpowiedź odnośnie tych pytań, których przedmiotem była informacja publiczna. Przedstawił szczegółowo zakres udzielonych informacji w związku z poszczególnymi wnioskami skarżącego. W pozostałym zakresie odpowiedzi nie udzielono z tego względu, że treść pytań nie wskazywała na to, aby domagał się on udzielenia informacji publicznej z tej racji, że żądane informacje nie były wytwarzane przez organ, a ponadto nie dotyczą podmiotów, do których stosuje się obowiązki określone w ustawie. W końcowej części odpowiedzi na skargę Dyrektor MZUiM podnosi, iż każdą a jego odpowiedzi udzielonych J. W. należy traktować jako decyzje administracyjne, spełniające podstawowe wymogi do uznania ich za tego rodzaju akt. W konsekwencji tego skarżącemu przysługiwało prawo do ich zaskarżenia w terminie 14 dni od daty doręczenia, czego nie uczynił, stąd decyzje te stały się ostateczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga J. W. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w C. w tym, że nie udzielono mu odpowiedzi na część pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 2 stycznia 2013. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż w myśl art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.) każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z u.d.i.p. Prawo to może być realizowane w różny sposób: 1/ poprzez ogłaszanie w Biuletynu Informacji Publicznej; 2/ udostępnienie na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p); 3/ w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych albo przez zainstalowane w takich miejscach urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (art. 11 u.d.i.p); 4/ wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (art. 7 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p.). Uprawnienie to obejmuje także posiedzenia pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych (art. 20 w zw. z art. 18 i 19 u.d.i.p.). 5/ umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych ( o którym mowa w art. 9b u.d.i.p.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Tryb "wnioskowy" udzielania informacji publicznej ma szczególny charakter wobec trybu "urzędowego" (BIP i centralne repozytorium) m.in. z tej racji, że wymaga inicjatywy ze strony podmiotu zainteresowanego. Inicjatywa ta przyjmuje formę wniosku, który, jak należy przyjąć, określa zakres przedmiotowy i podmiotowy żądanej informacji oraz sposób i formę jej udostępnienia. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przyjęcie tego rodzaju definicji przez ustawodawcę powoduje, iż pojęcie informacji publicznej traktowane jest bardzo szeroko. Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Doprecyzowania pojęcia informacja publiczna poszukuje się w art. 6 u.d.i.p., który wskazuje rodzaje informacji podlegającej udostępnieniu, Ze względu na przedmiot wniosków zgłaszanych przez skarżącego, wiążących się z działalnością organu administracji publicznej, istotne znaczenie może mieć ust. 1 punkt 4 tego przepisu, na podstawie którego udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, Wskazana wyżej informacja o "danych publicznych", mimo tego iż wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 1 pkt. 4 u.d.i.p. ma charakter przykładowy (" w szczególności") powinna stanowić pewien wzorzec dla dokonywania oceny odnoszącej się do innych informacji o danych publicznych, nie wymienionych wprost w tym przepisie. Innymi słowy rzecz ujmując, można przyjąć że informacje o innych danych publicznych stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie określonym w u.d.i.p. jeśli odpowiadają standardom wyznaczonym w tej części art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyć także przyjdzie, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy), Ponadto, informacje o danych publicznych, na co wskazuje charakter dokumentów i materiałów, a w szczególności dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt. u.d.i.p., są wytwarzane przez organy władzy publicznej. Jak wynika z treści skargi, zdaniem J. W. nie udzielono mu następujących informacji publicznych: 1/ raportów pracy sprzętu za dzień 31 października 2012 r. oraz 1 listopada 2012 r. przy realizacji umowy [...] z dnia 1 października 2012 r. zawartej na letnie i zimowe utrzymanie ulic w C. – informacja żądana wnioskiem z dnia 31 października 2012 r. (L.dz[...]) 2/ wykazów numerów rejestracyjnych pojazdów, które zostały zatwierdzone do realizacji usług w i mach umów na letnie i zimowe utrzymanie jezdni ulic, miejsc postojowych oraz chodników na terenie miasta C., obejmujące Rejon A i Rejon B. – informacja żądana wnioskiem z dnia 11 grudnia2012r. (L.dz. [...]). 3/ kserokopii dokumentacji, na podstawie której dokonano rozliczenia prac wykonanych w ramach zamówienia pn: " Letnie i zimowe utrzymanie jezdni ulic, miejsc postojowych oraz chodników i terenie miasta C." obejmujące Rejon A oraz Rejon B za miesiąc listopad i grudzień 2012 r. – informacja żądana wnioskiem z dnia 9 stycznia 2013 r. (L.dz. [...]). Jak wynika z wniosku chodziło o takie dokumenty jak: protokoły odbioru, raporty prac, meldunki dobowe, wydruki tras przejazdów piaskarek, zamiatarek, raporty prac piaskarek, pługów oraz zamiatarek, wizualizację pokonanych tras na e-mapie, czas pracy pojazdów, dodatkowe zlecenia, notatki służbowe z kontroli itp., dokument umowne na podstawie których dokonano rozliczenia. W odpowiedzi Dyrektor MZUiM przekazał jedynie kserokopie faktur oraz protokoły odbioru prac. Skarżącemu odmówiono udostępnienia pozostałych dokumentów twierdząc, że dane te nie stanowią spraw publicznych w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. 4/ listy pojazdów, w których zainstalowano rejestratory GPS przeznaczonych do realizacji zamówienia pn. "Letnie i zimowe utrzymanie jezdni ulic, miejsc postojowych oraz chodników na terenie miasta C. obejmujące Rejon A i Rejon B", dokumentacji z przeglądu oceny technicznej pojazdów wykonawcy przeznaczonych do realizacji usług w ramach tej umowy, a także dokumentacji z kontroli ilości i rodzaju sprzętu przeznaczonego do realizacji zimowego utrzymania Rejonu A i B. – informacja żądana wnioskiem z dnia 9 stycznia 2013 r. (L.dz[...]) zwrócił się o przekazanie; 5/ kserokopii pisemnych wyjaśnień udzielonych organowi przez wykonawcę realizującego umowę nr [...] z dnia 31 października 2012 r. – informacja żądana wnioskiem z dnia 5 lutego 2013 r. (L.dz. [...]). W ocenie Sądu, pytania powyższe nie dotyczą informacji publicznej w przyjętym rozumieniu z dwu zasadniczych względów. Żądane informacje, określone w pkt. 1 ( raporty pracy sprzętu), 2 (wykaz numerów rejestracyjnych pojazdów, które zostały zatwierdzone do realizacji usług), (kserokopii dokumentacji, na podstawie której dokonano rozliczenia prac wykonanych w ramach zamówienia pn: " Letnie i zimowe utrzymanie jezdni ulic, miejsc postojowych oraz chodników i terenie miasta C." obejmujące Rejon A oraz Rejon B za miesiąc listopad i grudzień 2012 r. w postaci protokołów odbioru, raportów prac, meldunków dobowych, wydruków tras przejazdów piaskarek, zamiatarek, raportów prac piaskarek, pługów oraz zamiatarek, wizualizacji pokonanych tras na e-mapie, czasu pracy pojazdów, dodatkowych zleceń, notatatek służbowych z kontroli itp., 4 (listy pojazdów, w których zainstalowano rejestratory GPS przeznaczonych do realizacji zamówienia pn. "Letnie i zimowe utrzymanie jezdni ulic, miejsc postojowych oraz chodników na terenie miasta C. obejmujące Rejon A i Rejon B", dokumentacji z przeglądu oceny technicznej pojazdów wykonawcy przeznaczonych do realizacji usług w ramach tej umowy, a także dokumentacji z kontroli ilości i rodzaju sprzętu przeznaczonego do realizacji zimowego utrzymania Rejonu A i B oraz pkt. 5 (kserokopie pisemnych wyjaśnień udzielonych organowi przez wykonawcę realizującego umowę nr [...] z dnia 31 października 2012 r.) nie są informacjami o sprawach publicznych. Nie zawierają one informacji o danych publicznych w znaczeniu przyjętym w art. 6 ust. 1 pkt. 4 u.d.i.p. Nie są bowiem dokumentami urzędowymi, bowiem nie zostały wytworzone przez funkcjonariuszy publicznych, stąd nie może chodzić o treść i postać dokumentów urzędowych. Nie są także stanowiskami w sprawach publicznych zajmowanymi przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, podobnie jak i wystąpieniami i ocenami dokonywanymi przez organy władzy publicznej, ani też nie zawierają informacji o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Trudno także przyjąć, iż odpowiadają standardom informacji publicznych wynikających z art. 6 ust. 1 pkt. 4 u.d.i.p. Brak znamion informacji o danych publicznych wiąże się również z tym , że wnioski skarżącego dotyczyły dokumentów wytworzonych przez "niepubliczną" spółkę prawa handlowego. Nie stanowią one "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale są rodzajem dokumentów wewnętrznych, które służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12) Wobec tego, skoro przedmiotem wniosków J. W. w zaskarżonej części nie były informacje publiczne, to wbrew zarzutom podnoszonym w skardze, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi stan bezczynności. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o regulację art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.