IV SAB/Gl 123/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że Starosta Z. dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Starosty Z. na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 05 sierpnia 2016 r. R.P., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę na bezczynność Starosty [...] domagając się: 1) zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą, 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz 480 zł tytułem kosztów adwokackich. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że w dniu 15 lipca 2016 r. skarżąca wniosła do Starosty drogą elektroniczną wniosek o przesłanie na jej adres mailowy umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (w formie skanów), albo przeslania informacji, ze takie umowy nie zostały zawarte. Strona skarżąca wskazała, że w terminie przewidzianym ustawą organ nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie i odstąpienie od zasadzenia kosztów postępowania. Wskazał, że w wyniku wpływu w dniu 15 lipca 2016 r. wniosku skarżącej podjął działania mające na celu udzielenie odpowiedzi, jednak z uwagi na fakt, ze wniosek wpłynął w piątek poza godzinami pracy urzędu oraz trudności organizacyjne związane z prowadzonymi ówcześnie pracami modernizacyjnymi systemu obiegu dokumentów, udzielił odpowiedzi na wniosek w dniu 19 sierpnia 2016 r. Zdaniem organu skarga jest zatem bezprzedmiotowa, albowiem podjęte zostały działania, które skutkowały udzieleniem odpowiedzi skarżącej. Organ jednocześnie przyznał, iż odpowiedzi udzielił z opóźnieniem, tym niemniej opóźnienie to nie stanowi o lekceważeniu przez organ obowiązków i w żaden sposób nie może być traktowane jako "rażące", wymagające zastosowania przez Sąd - czy to z urzędu, czy też na odrębny, późniejszy wniosek pełnomocnika - środków dyscyplinujących. Dodatkowo organ wskazał, że złożone do sprawy pełnomocnictwo nie konkretyzuje tylko strony, ale również sądu i sprawy administracyjnej. W ocenie organu w sposób jednoznaczny nie wynika z niego, że działający w sprawie pełnomocnik został umocowany do zastępowania w toku postępowania sądowoadministracyjnego strony w przedmiotowym postępowaniu. Stąd też w ocenie organu zasadny jest wniosek o odrzucenie skargi. Ponadto organ wnosił ponadto o odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w całości, na zasadzie określonej w art. 206 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na fakt, iż obowiązek udzielenia informacji publicznej został wykonany, organ uznał istnienie opóźnienia równoważnego z bezczynnością. W piśmie procesowym z dnia 12 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej przyznał, że organ udzielił odpowiedzi, jednak dopiero po wniesieniu skargi. Wniósł o umorzenie postępowania w zakresie punktu 1 skargi, a nadto domagał się zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 960 zł albowiem postawa organu (jego wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę) wywołała konieczność zajęcia stanowiska, co wiąże się z dodatkową pracą pełnomocnika strony wykraczającą poza minimalną aktywność przewidzianą w tego typu sprawie. W zakresie zaś kwestionowanego pełnomocnictwa wskazał, że skarżąca zbiera informację w przedmiotowym zakresie mające służyć opracowaniom badawczym, statystycznym i naukowym mającym być udokumentowaniem stawianych tez prac zgodnie z dobrymi praktykami badań naukowych opracowanymi przez Zespół Etyki w Nauce przy Ministrze Nauki i Informatyzacji. Zaakceptowane przez Komitet Badań Naukowych IV kadencji 2004, w których podkreśla się, że przestrzeganiem podstawowych zasad pracy naukowej, jest adekwatność i standaryzacja metod, skrupulatne dokumentowanie wyników, sceptycyzm wobec własnych rezultatów, uczciwe uznawanie należnego udziału współpracowników, konkurentów i poprzedników, rzetelne ocenianie innych. Z doświadczenia strony nabytego podczas procesu gromadzenia danych wynika, że organy postępowania częstokroć uchylają się od udzielenia informacji publicznej. Wskazał, że skarżąca wytoczyła już szereg postępowań. Podniósł, że pełnomocnictwo jest ogólne dlatego, że każde zapytanie wybranych podmiotów wiąże się z koniecznością złożenie więcej niż jednej skargi do WSA, albowiem "taki jest bowiem stopień przestrzegania prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej". W piśmie procesowym, stanowiącym odpowiedź na pismo pełnomocnika skarżącej organ podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko, w tym wniosek o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po pierwsze wskazać należy, ze wniosek o odrzucenie skargi jest oczywiście niezasadny. Skierowanie danej sprawy do rozpoznania jest zawsze bowiem poprzedzone badaniem, czy skarga (w tym pełnomocnictwo) nie zawierają braków formalnych. W przypadku ich stwierdzenia Sąd wzywa o ich usunięcie (art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), a jeżeli tych braków nie uzupełniono odrzuca skargę (art. 58 § 1 pkt 3 tej ustawy). Niniejsza skarga jak i pełnomocnictwo były zatem badane już przez Sąd na wcześniejszym etapie postępowania i nie budzą zastrzeżeń. Pełnomocnictwo przedstawione w niniejszej sprawie wskazuje bowiem, kiedy i gdzie je udzielono, kto je udzielił, komu je udzielił, wskazuje przed jakimi sądami i w jakiej kategorii spraw może działać pełnomocnik. Należy zaznaczyć, że nie jest to kopia pełnomocnictwa, ale podpisany własnoręcznie przez skarżącą oryginał. Na marginesie można zaznaczyć, że przed tut. Sądem podobne pełnomocnictwa zostały już wcześniej złożone w innych sprawach skarżącej i również nie były kwestionowane przez tut. Sąd. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a nadto zgodnie z § 1a rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Przy czym, co wymaga podkreślenia, dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Kwestie te mogą mieć natomiast znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadajacej cech rażącego naruszenia prawa. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Jednocześnie w sprawach skarg na bezczynność nie jest wymagane poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Starosty [...] polegającej na nieudostępnieniu jej informacji publicznej w postaci umów cywilnoprawnych zawartych przez Powiat na świadczenie obsługi prawnej. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwana dalej "u.d.i.p." Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W sprawie jest poza sporem, że Starosta [...], jako organ władzy publicznej, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 pkt 1 u.d.i.p.). Nadto informacja o udostępnienie której skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 05 sierpnia 2016 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy, odnosi się bowiem do działalności Starosty związanej z wydatkowaniem środków publicznych. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, które ten Sąd podziela, informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Ta kwestia nie jest sporna między stronami. Załatwienie sprawy o udostępnienie informacji publicznej mogło zatem nastąpić albo poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno -technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej, albo poprzez umorzenie postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, bądź też poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Wracając na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że nie mogło dojść do oddalenia skargi, gdyż takie rozstrzygnięcie zapada tylko wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia informacji podmiot przed wniesieniem skargi nie pozostawał w bezczynności. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, przed wniesieniem skargi, co miało miejsce 05 sierpnia 2016 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) organ był bezczynny, bo nie załatwił sprawy z wniosku skarżącej z dnia 15 lipca 2016 r. w żaden przewidziany w ustawie sposób. Natomiast, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z tym, że zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie taki termin nie został jednak przez organ wyznaczony. W związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę dotycząca przyczyn opóźnienia w realizacji wniosku. O ile bowiem organ nie mógł w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. żądanej informacji udostępnić, wówczas, aby uniknąć zarzutu bezczynności, zobowiązany był, zgodnie z art. 13 ust. 2 powiadomić wnioskodawcę o przyczynie opóźnienia oraz wskazać termin w jakim informacja będzie udostępniona. Skoro więc załatwienie wniosku skarżącej z dnia 15 lipca 2016 r. nie nastąpiło w terminie 14 dni od daty jego wpływu, tj. do dnia 29 lipca 2016 r., to należało uznać, że po upływie tego terminu, wobec niewyznaczenia nowego terminu załatwienia wniosku, organ pozostawał w bezczynności. Powyższe kwalifikuje wniesioną w dniu skargę jako zasadną wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia. Organ udostępnił informację dopiero w dniu 19 sierpnia 2016 r. Wobec tego należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy nie mogło jednak dojść do uwzględnienia żądania określonego w punkcie 1 skargi, gdyż po jej wniesieniu bezczynność ustała, skarżącej udostępniono bowiem żądaną informację, co potwierdził również jej pełnomocnik. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. przewiduje w razie bezczynności organu zobowiązanie go do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Zatem ma na celu wymuszenie załatwienia sprawy. Nie jest to możliwe, gdy sprawa już została zakończona. W takiej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a. (uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., o sygn. I OPS 6/08 publik. ONSA i WSA z 2009 r., nr 4, poz. 63). W związku z tym Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej z 15 lipca 2016 r., o czym orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. Sąd uznał natomiast, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi przestrzegać wyznaczonego ustawowo terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.. Brak działania po stronie organu w ustawowym terminie i nie wyznaczenia nowego terminu o jakim mowa w art. 13 ust. 2, traktowany jako bezczynność, może zostać oceniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną i nie każda bezczynność organu przyjmuje taką postać. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Sąd nie dopatrzył się natomiast tego rodzaju bezczynności, bowiem informacja została udzielona w kilkanaście dni po dniu wpływu skargi do organu, zaś przekroczenie terminu nie było znaczne. W związku z tym Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 201 § 1 oraz art. 209 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłata od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł odpowiadającej stawce minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800). Zgodnie z § 15 ust. 2 cytowanego rozporządzenia opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. Natomiast zgodnie z art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawy ze skarg na bezczynność sąd rozpoznaje w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Nie jest więc możliwe miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika przez Sąd w sprawach, o których rozstrzygniecie podejmowane jest na posiedzeniu niejawnym. Nie było zatem podstaw do zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej, o co wnosił pełnomocnik skarżącej.