IV SAB/Gl 125/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Prezesa "A" w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni od daty prawomocności wyroku; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Prezesa "A" w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 stycznia 2017 r. W.W. zwrócił się do Prezesa A w C. (dalej Prezesa A) w trybie ustawy o dostępie do informacji : 1. o nieograniczony dostęp do pełnej dokumentacji dotyczącej wyboru delegatów w ROD i ich udziału w zjeździe oraz kandydatów do władz okręgu i ich wyboru podczas IX Okręgowego Zjazdu Delegatów P2D w C. oraz do dokumentacji finansowej dotyczącej źródeł finansowania oraz wydatków w ostatnim okresie międzyzjazdowym w tym bilansów i rachunków zysków i strat; 2. o udzielenie odpowiedzi w formie pisemnej na następujące pytania: a) podanie wysokości innych środków (poza środkami uzyskanymi ze składek członkowskich) jakimi dysponował OZ w okresie sprawozdawczym (w rozbiciu na lata ) i źródło ich pochodzenia; b) podanie informacji kto dysponował funduszem obrony i na co został on wydany z rozbiciem na poszczególne lata; c) udzielenie informacji o wysokość środków zgromadzonych na funduszu oświatowym i sposobie ich rozdysponowania z rozbiciem na poszczególne lata ; d) wskazanie wysokości środków wydanych na organizację posiedzeń Zarządu oraz na organizacje posiedzeń Prezydium OZ w poszczególnych latach; e) podanie wysokości gratyfikacji i nagród wypłaconych funkcyjnym w poszczególnych latach; f) podanie ilości narad i odpraw oraz ilości ich uczestników oraz kosztów w kwotach; g) wskazanie jak kształtowały się koszty funkcjonowania biura Okręgowego Zarządu w poszczególnych latach okresu sprawozdawczego i jaki udział w nich miały płace zatrudnionych pracowników, umowy zlecenia lub umowy o dzieło dla osób z poza biura oraz jakich zadań dotyczyły te umowy; h) wskazanie kwot zostały wydane na podróże służbowe członków Prezydium OZ w poszczególnych latach oraz kto (funkcją ) rozliczył najwyższą kwotę i jaka to była kwota. 3. Nadesłanie wykazu obecnych członków władz OZ zawierającego następujące dane : - imię i nazwisko, pełniona obecnie funkcja w okręgu, pełna nazwa ROD z którego był wybrany oraz data wyboru na delegata na IX Zjazd Okręgowy; 4. Nadesłanie bilansów OZ oraz rachunków zysków i strat OZ za lata 2015, 2016 oraz 2017 rok. W odpowiedzi na wniosek jego adresat pismem z 8 lutego 2016 r. powiadomił wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.W. wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z jego wnioskiem. Uzasadniając swoje stanowisko w sposób obszerny opisał swoje działania podjęte przed wniesieniem przedmiotowego wniosku mające na celu uzyskanie informacji o które wnosił oraz przyczyn dla których zwrócił się o ich udzielenie. Odpowiadając na skargę organ stwierdził, że informacje o których udostępnienie wystąpił skarżący w znacznej części nie spełniały przesłanek do uznania ich za informacje publiczne. Poinformował, że stosownie do zapisów art. 14 pkt. 1 p. pkt. 3 Statutu PZD skarżący nie jest uprawniony do kontroli, ani żądania danych w zakresie w jakim występował w trybie statutowym. Stowarzyszenie ogrodowe PZD zgodnie z zapisami statutu powołało organ kontrolny na każdym szczeblu zarządzania jakim jest komisja rewizyjna i tylko ten organ posiada uprawnienia kontrolne. Wskazało, że Polski Związek Działkowców jako stowarzyszenie ogrodowe może udzielać informacji publicznej, ale zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec organizacji społecznej nie ma charakteru absolutnego, obejmującego całokształt działalności, obowiązek ten można przypisać stowarzyszeniu jedynie w zakresie zadań wpisujących się do katalogu związanych z wykonywaniem zadań publicznych, względnie dysponowaniem majątkiem publicznym. Niezależnie od powyższego organ poinformował, że Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców jak i jego organy krajowe PZD na wcześniejszym etapie postępowania udzieliły skarżącemu szereg wyjaśnień, o czym świadczą załączone dokumenty. Jednak żądanie skarżącego o "nieograniczony dostęp do dokumentacji związkowej" przekraczają przyjęte w ustawie zakresy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sporu należy wskazać, że wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j. Dz. U.z 2016, poz. 1764 ze zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie natomiast informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż (ust. 1.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (ust. 2) Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. (ust. 3) Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. (ust. 5) Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminach. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Punktem wyjścia przy badaniu zasadności skargi była więc ocena tego, czy adresat wniosku jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Materią tą, w odniesieniu do Polskiego Związku Działkowców zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Krakowie, który w wyroku z dnia 26 listopada 2002 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 69/02 stwierdził, że: "Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 in principio zawarte w punktach 1-5 wyliczenie "władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne" ma charakter przykładowy. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 stanowi m.in., że do podmiotów takich w szczególności należą: "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...)". Powyższa regulacja oznacza, że adresatem nałożonego przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, obowiązku udostępnienia takiej informacji może być każdy podmiot, który dysponuje majątkiem publicznym. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (t. j. Dz. U. 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) stanowi, że pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. Ustawa ta, definiuje w art. 6 ust. 1 pracowniczy ogród działkowy jako obszar gruntu rolnego podzielony na działki przeznaczone pod uprawy ogrodowe i oddane w użytkowanie osób fizycznych, wyposażony w urządzenia niezbędne do prowadzenia upraw ogrodowych oraz służący zarazem do wypoczynku użytkowników działek i innych osób. Ustawa w przepisach dalszych (art. 7, art. 8) przewiduje, że grunty na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, przekazywane w nieodpłatne użytkowanie lub użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców stanowią własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Przepisy zaś art. 12 i nast. ustawy regulują sposób dysponowania przez Polski Związek Działkowców gruntami pracowniczego ogrodu działkowego. W świetle powyższego należy przyjąć, iż Polski Związek Działkowców jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym, i należy do kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu". Z powyższym stanowiskiem NSA tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przywołane stanowisko judykatury, mimo że zostało zaprezentowane pod rządami ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) to pozostaje aktualne również w chwili obecnej, w świetle treści przepisów ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40). Polski Związek Działkowców jest bowiem podmiotem, o którym mowa w art. 52 ust. 1 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2014 r., poz. 40), tj. podmiotem powołanym do życia przez stowarzyszenia ogrodowe. Stowarzyszenia ogrodowe, zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 6 omawianej ustawy, powoływane są zaś wyłącznie w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych. Rodzinne ogrody działkowe są natomiast urządzeniami użyteczności publicznej (...) – art. 4 ww. ustawy. Zakładane są zaś na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych – art. 7 ww. ustawy. Nadto, w myśl art. 17 ust. 1 ww. ustawy, stowarzyszenia ogrodowe prowadzące rodzinne ogrody działkowe na obszarze danej gminy, mogą otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy. Powyższe zapisy powołanej ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 40) świadczą więc niezbicie o tym, że Polski Związek Działkowców nadal pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym. Kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było dokonanie oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem składu orzekającego, większość pytań zawartych we wniosku strony, można zakwalifikować jako informację publiczną albowiem pytania odnoszą się do materii majątku pytanego podmiotu. PZD rozpoznając wniosek powinien w sposób szczegółowy ustosunkować się do treści każdego zawartego w nim pytania. W sytuacji, gdy w ocenie PZD część pytań nie dotyczy informacji publicznej to powinien powiadomić on pismem wnioskodawcę, które z pytań uznał za niespełniające tego wymogu. Natomiast odnośnie pytań dotyczących dysponowania majątkiem powinien on udzielić odpowiedzi w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w terminie 14 dnia od dnia i od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lub też w przypadki niemożności dochowania tego terminu powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Stąd jako uprawniony jawił się wniosek, iż Polski Związek Działkowców popadł w bezczynność w rozpoznaniu całego wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Organ nie wskazał bowiem, które pytania w jego ocenie nie są informacją publiczną a na te które uznał za informację publiczną w odpowiedzi na skargę nie udzielił odpowiedzi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 30 stycznia 2017 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy. Brak prawidłowego rozpoznania wniosku wynikał z wadliwej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka okoliczność – w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych – nie daje podstaw do uznania, że działania organu w niniejszej sprawie zakwalifikować można jako podejmowane z rażącym, to jest oczywistym i niebudzącym wątpliwości, naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 i art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.