IV SAB/Gl 126/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej w K. w przedmiocie oceny zdolności lekarza do wykonywania zawodu oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Okręgowa Rada Lekarska w K., na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 57 ustawy z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. 2011r. Nr 277, poz. 1634), § 1 ust.. 1, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywania ściśle określonych czynności medycznych (Dz.U. Nr 246, poz. 1475) oraz art. 5 pkt 6 w związku z art. 25 pkt 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009r. o izbach lekarskich (Dz.U. Nr 219, poz. 1708) oraz art. 107 § 1 i art. 108 § 1 K.p.a., powołała komisję lekarską dla oceny zdolności do wykonywania zawodu przez lekarza J. P. Uchwale został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą nr [...] z dnia [...]r. rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy. Termin posiedzenia komisji został wyznaczony na [...]r. oraz na [...]r., o czym strona została prawidłowo zawiadomiona. Wobec dwukrotnego niestawienia się strony przed komisją, Okręgowa Rada Lekarska w K. uchwałą nr [...] z dnia [...]r., w oparciu o art. 12 ust. 4 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w związku z art. 5 pkt 6 oraz art. 25 pkt 4 ustawy o izbach lekarskich oraz art. 107 § 1 i art. 108 K.p.a. w zw. z art. 57 ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty zawiesiła J. P. w prawie wykonywania zawodu do czasu ukończenia postępowania wszczętego w sprawie ustalenia zdolności do wykonywania zawodu z uwagi na stan zdrowia. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...]r, a skarżący pismem z dnia [...]r. wnieśli odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do Naczelnej Rady Lekarskiej, która uchwałą nr [...] z dnia [...]r. stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolejną uchwałą Okręgowej Rady Lekarskiej w K. nr [...] z dnia [...]r. dokonano zmiany własnej uchwały nr [...] z dnia [...]r. w zakresie członków komisji lekarskiej dla oceny zdolności do wykonywania zawodu przez lekarza J. P. Pismem z dnia [...]r. Przewodniczący komisji wezwał J. P. do przybycia w dniu [...]r. o godz. [...] do Biura [...] Izby Lekarskiej w K. celem stawienia się przed komisją lekarską i oceny zdolności do wykonywania zawodu lekarza. Pomimo prawidłowego doręczenia wezwania w dniu [...]r. J. P. nie stawił się na wyznaczony termin. Kolejnym pismem z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącego wniósł o wyznaczenie dodatkowego terminu posiedzenia komisji, co uwzględniono wyznaczając termin posiedzenia komisji na dzień [...]r. W dniu [...]r. odbyło się posiedzenie komisji, która przeprowadziła badanie stanu zdrowia J. P. Jak wynika z treści sporządzonego protokołu, po przeprowadzonym badaniu oraz analizie akt sprawy, w tym treści pism kierowanych przez stronę, komisja wydała orzeczenie o konieczności przeprowadzenia obserwacji psychiatrycznej badanego w warunkach szpitala psychiatrycznego. Pismem z dnia [...]r. Przewodniczący komisji zwrócił się do Kierownika Katedry i Kliniki Psychiatrii i Psychoterapii [...] w K. z prośbą o wyznaczenie terminu badania J. P. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...]r. skierowanym do organu wniósł o uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...]r. zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...]r. zawieszającej lek. med. J. P. w prawie wykonywania zawodu. Następnie pełnomocnik strony pismem z dnia [...]r. został wezwany do sprecyzowania pisma z [...]r. poprzez określenie, czy stanowi ono odwołanie od przedmiotowej uchwały, czy też wnosi o uchylenie uchwały i na jakiej podstawie. Jednocześnie w wezwaniu zawarto informację, iż w związku z ustalonym harmonogramem posiedzeń najbliższe posiedzenie, na którym sprawa może zostać rozpatrzona odbędzie się [...]r. W dalszej kolejności organ pismem z dnia [...]r. zawiadomił w dniu [...]r. pełnomocnika strony o skierowaniu J. P. na obowiązkową obserwację do Kliniki Psychiatrii i Psychoterapii [...] w K. i o konieczności zgłoszenia się do Izby przyjęć w dniu [...] lub [...]r. Strona nie stawiła się na termin badania w [...]r. Natomiast jej pełnomocnik w odpowiedzi na powyższe zawiadomienie wniósł o zmianę sposobu zebrania dowodów niezbędnych do orzeczenia przez komisję lub niezwłoczne orzeczenie w przedmiocie sprawy. Jednocześnie pismem z dnia [...]r. złożył odpowiedź na wezwanie o uzupełnienie pisma z dnia [...]r. wskazując, iż stanowi ono wniosek o uchylenie uchwały. Pismem z dnia [...]r. (doręczonym stronie w dniu [...]r. oraz pełnomocnikowi w dniu [...]r.) zawiadomiono stronę o terminie posiedzenia Okręgowej Rady Lekarskiej w K. wyznaczonego na dzień [...]r. w sprawie wykonywania zawodu lekarza. Strona oraz jej pełnomocnik nie stawili się w wyznaczonym terminie na posiedzenie Okręgowej Rady Lekarskiej, na którym zapadła uchwała nr [...] o odmowie uchylenia uchwały własnej nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zawieszenia J. P. w prawie wykonywania zawodu lekarza. Od powyższej uchwały pełnomocnik strony oraz strona wnieśli odwołanie do Naczelnej Rady Lekarskiej. Odwołanie to zostało rozpatrzone w dniu [...]r., a Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą Nr [...] utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej nr [...] o odmowie uchylenia uchwały własnej nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zawieszenia J. P. w prawie wykonywania zawodu lekarza. W odpowiedzi z dnia [...]r. na wniosek o wyznaczenie terminu badania Ordynator Oddziału Klinicznego Psychiatrii Wielospecjalistycznego Szpitala Powiatowego w T. poinformował organ o terminie obserwacji J. P. w dniu [...]r. Jednocześnie telefonicznie poinformowano, iż nie jest możliwe określenie czasu trwania niezbędnych badań. Zawiadomienie o wyznaczonym terminie badań zostało doręczone skarżącemu w dniu [...]r, a pełnomocnikowi w dniu [...]r. W piśmie z dnia [...]r. pełnomocnik wniósł o sprecyzowanie okresu obserwacji wskazując, iż J. P. jest gotowy poddać się jednodniowej obserwacji psychiatrycznej. W dniu [...]r. pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Okręgową Radę Lekarską w K. w sprawie orzeczenia co do niezdolności lek. med. J. P. do wykonywania zawodu oraz na brak rozpatrzenia wniosku z dnia [...]r. o uchylenie uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej nr [...] z dnia [...]r. Powyższe zażalenia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałami z dnia [...]r. nr [...] i [...] uznało za bezzasadne. Pełnomocnik J. P. pismem z dnia [...]r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej w K. w postępowaniu dotyczącym oceny niezdolności lekarza do wykonywania zawodu wszczętego uchwałą tego organu nr [...] z dnia [...]r. Domagał się zobowiązania organu do wydania w określonym przez Sąd terminie uchwały w przedmiocie oceny niezdolności do wykonywania zawodu lekarza, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Jednocześnie wniósł o poinformowanie przez Sąd, w trybie art. 155 § 1 P.p.s.a. Naczelnej Rady Lekarskiej o uchybieniach organu oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zdaniem pełnomocnika organ wezwał J. P. do obowiązkowego stawiennictwa na obserwację psychiatryczną z rażącym naruszeniem prawa oraz po podejmowaniu przez stronę środków prawnych mających na celu zakończenie postępowania. Organ uchwałą nr [...] z dnia [...]r. zawiesił stronę w prawie wykonywania zawodu z powodu niepoddania się badaniu. Tymczasem J. P. został zbadany przez komisję na posiedzeniu w dniu [...]r., która nie wskazała na przesłanki niezdolności do wykonywania zawodu i nie orzekła co do istoty sprawy. W związku z ustaniem przyczyny zawieszenia w prawie do wykonywania zawodu, jaką było niepoddanie się badaniu przez komisję, strona zwróciła się pismem z dnia [...]r. sporządzonym na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty o uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...]r. Dopiero trzy miesiące po badaniu przeprowadzonym przez komisję, pismem doręczonym w dniu [...]r. organ wezwał stronę do stawienia się na obowiązkową dwutygodniową obserwację w szpitalu psychiatrycznym. Pełnomocnik skarżącego wskazał na brak podstaw prawnych dla takiego sposobu procedowania organu, bowiem decyzja komisji o skierowaniu na badania lekarskie na obserwację została podjęta wbrew przepisom o postępowaniu dowodowym. Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011r. (Dz.U. Nr 246, poz. 1475) wyłączną podstawą orzeczenia komisji może być przeprowadzone badanie lekarskie oraz zgromadzona dokumentacja medyczna. Tym samym ustawodawca zawęża zakres środków dowodowych, na które może powołać się komisja wydając orzeczenie w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu. Tymczasem komisja oparła swoje twierdzenia jedynie o relację skonfliktowanej ze stroną osoby. Komisja natomiast nie dysponowała ani dokumentacją medyczną, ani w toku przeprowadzonego badania nie powzięła żadnych informacji, które uzasadniałyby skierowanie strony na obserwację psychiatryczną. W ocenie strony organ naruszył zasadę proporcjonalności żądając stawienia się na dwutygodniową obserwację do szpitala. Ponadto takie działanie komisji jest sprzeczne z przepisami i nie sanuje go fakt wskazania przez ustawodawcę w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011r. możliwości skierowania lekarza na obserwację. J. P. wyraźnie wskazał, iż oczekuje albo zmiany sposobu zebrania dowodów niezbędnych do orzeczenia przez Komisję w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu albo niezwłocznego orzeczenia przez organ w przedmiocie sprawy. Jako okresy bezczynności organu pełnomocnik wskazał brak podjęcia czynności po badaniu w dniu [...]r. aż do doręczenia w dniu [...]r. zawiadomienia o skierowaniu na obserwację psychiatryczną. Organ podjął się działania dopiero po otrzymaniu wniosku z dnia [...]r. i z niezrozumiałych przyczyn wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku, mimo że one nie występowały. Również po ponownym wezwaniu na obserwację psychiatryczną w dniu [...]r. celowo nie wskazał przewidywanego terminu obserwacji. W dalszej części skargi pełnomocnik wskazał, że organ po podjęciu uchwały zawieszającej stronę w prawie do wykonywania zawodu nie podjął żadnych czynności w toku postępowania w przedmiocie oceny niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, w szczególności nie zawiesił tego postępowania. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o zawodach lekarza i lekarz dentysty poddanie się badaniu przed komisją stanowi przesłankę do uchylenia uchwały, na mocy której strona została zawieszona w prawie do wykonywania zawodu. Tymczasem organ uznał, że możliwe jest dalsze trwanie zawieszenia lekarza w prawie do wykonywania zawodu w związku z odmową poddania się obserwacji. Zdaniem skarżącego żaden przepis powołanej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011r. nie wskazuje, aby pojęcie "badania przez komisję" miało dotyczyć również obserwacji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. W przypadku uwzględnienia skargi wniósł o nie wymierzanie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważono, że to strona bezpośrednio przyczyniła się do przedłużenia postępowania, nie stawiając się trzykrotnie na wyznaczane terminy posiedzenia komisji tj. w dniu [...] r., w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r. Wobec dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawiennictwa przed komisją, organ zmuszony był podjąć uchwałę o zawieszeniu strony w prawie wykonywania zawodu. Dopiero później strona podjęła inicjatywę zmierzającą do stawiennictwa przed komisją i poddania się badaniu. Niemniej jednak, pomimo wyznaczenia kolejnego, trzeciego już terminu posiedzenia komisji, strona i tym razem się nie stawiła. Stawiennictwo strony możliwe było dopiero na czwartym z kolei terminie posiedzenia komisji w dniu [...] r. W ocenie pełnomocnika nie można mówić o zawinionym przez organ przewlekłym prowadzeniu postępowania oraz braku podjęcia czynności w celu oceny niezdolności lekarza do wykonywania zawodu. Pełnomocnik wskazał także, że ocena zasadności podjętej przez komisję decyzji o skierowaniu na badania nie powinna być przedmiotem rozpoznania ze względu na aspekty natury medycznej, których jedynie szczegółowa analiza pozwalałaby na taką ocenę. Jednakże zdaniem pełnomocnika zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych "Komisja w celu wydania orzeczenia lekarskiego przeprowadza badanie lekarskie, a także może skierować lekarza na niezbędne badania lub obserwację w podmiocie leczniczym". Wyjaśniono, że komisja w sposób wszechstronny zbadała zebrany w sprawie materiał dowodowy, tym pisma kierowane przez J. P. oraz przeprowadziła badanie w dniu [...]r. Z uwagi na brak dokumentacji medycznej, okoliczności sprawy oraz badanie przeprowadzane jedynie na posiedzeniu komisji, podjęła ona decyzję o konieczności przeprowadzenia dalszych szczegółowych badań w wyspecjalizowanym podmiocie leczniczym, które pozwoliłyby na ostateczną ocenę stanu zdrowia J. P. Podjęto także działania mające na celu wybór podmiotu leczniczego, który zgodziłby się na przeprowadzenie badania - najpierw telefonicznie, a następnie kierując oficjalne pismo datowane na [...]r. Nie jest tym samym prawdą, aby organ dopiero po otrzymaniu od strony wniosku o uchylenie uchwały nr [...], niejako w reakcji na tenże wniosek zdecydował o skierowaniu stronę na badania, jedynie w celu doprowadzenia do przewlekłości postępowania, skoro wniosek ten datowany jest na dzień [...]r. Konieczność skierowania strony na badania wynika ponadto z treści protokołu posiedzenia komisji z dnia [...]r. Pomimo zawiadomienia strony o wyznaczonym terminie i miejscu badania strona nie stawiła się we wskazanym podmiocie leczniczym. Zaznaczono także, że organ nie jest zobowiązany, wobec niestawiennictwa strony na badanie, wyznaczać kolejnego jego terminu i ponownie wzywać ją do stawiennictwa, co jednak organ uczynił, mając na względzie dążenie do zakończenia sprawy. Pełnomocnik organu zaznaczył, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe wydanie decyzji w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu przez J. P. Będzie to możliwe, gdy strona podda się badaniu w podmiocie leczniczym. Wyniki przeprowadzonego badania pozwolą bowiem wydać decyzję w oparciu o kompleksowo zebrany w sprawie materiał dowodowy. Takie stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 1688/09. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nierozpatrzenia wniosku z dnia [...]r. o uchylenie uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w K. nr [...] z dnia [...]r. wyjaśniono, że bez względu na ocenę zasadności i celowości wezwania strony do sprecyzowania wniosku, najbliższe posiedzenie organu, zgodnie z harmonogramem, mogło odbyć się w dniu [...]r. Podsumowując pełnomocnik stwierdził, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i nie doszło do bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, odnoszących się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zaznaczyć tu należy, że tak jak skarga na akt, również skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna, gdy skarżący wyczerpał środki zaskarżenia jakie służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a którego przedmiotem jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów wymaga odniesienia się do prawa materialnego i ustalenia, czy żądane przez skarżącego zachowanie organu jest prawnie uzasadnione. Warunkiem skuteczności skargi na bezczynność organu administracji, jest przede wszystkim istnienie podstawy prawnej kreującej określone zachowania się organu, którego domaga się skarżący. W piśmiennictwie prawniczym, a także w toku stosowania prawa pojęcie bezczynności nabrało już jednolitego znaczenia. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze J. P. zarzucił Okręgowej Izbie Lekarskiej w K. brak wydania uchwały kończącej prowadzone przez ten podmiot postępowanie w sprawie niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu. Po myśli art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. Nr 291 poz. 1708) członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów reprezentujący osoby wykonujące zawody lekarza i lekarza dentysty. Jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska (art. 3 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich). Do działań samorządu lekarzy należy w szczególności zawieszanie i pozbawiania prawa wykonywania zawodu oraz ograniczanie w wykonywaniu zawodu, o czym stanowi art. 5 pkt 4 w/w ustawy. Okręgowa Izba Lekarska w K. jest zatem korporacją zawodową, do której kompetencji należy nadzorowanie wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty. Zasady i warunki wykonywania tych zawodów reguluje natomiast ustawa z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i dentysty (t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 277 poz. 1634) zwana dalej "ustawą". Przepisami prawa materialnego, na podstawie których ocenić należy zaskarżony brak działania po stronie Okręgowej Rady Lekarskiej w K. są zatem przepisy tej ustawy. Postępowanie w sprawie zawieszenie i pozbawiania prawa wykonywania zawodu oraz ograniczenie w jego wykonywaniu podejmowane jest w przypadku uzasadnionego podejrzenia niezdolności lekarza do wykonywania zawodu. Postępowanie to rozpoczyna powołanie przez okręgową radę lekarska komisji złożonej z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny, o której mowa w art. 12 ust. 1 zdanie pierwsze. Jak stanowi art. 12 ust. 1 zdanie drugie i art. 12 ust. 3 ustawy sprawa podjęta w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu wymaga wydania przez powołaną komisję orzeczenia. Na podstawie tego orzeczenia okręgowa rada lekarska podejmuje uchwałę o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu na okres trwania niezdolności albo o ograniczeniu wykonywania określonych czynności medycznych na okres trwania niezdolności. Z powyższego wynika, że z chwilą powołania komisji, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, istnieje prawnie ukształtowany obowiązek działania okręgowej rady lekarskiej, którego wypełnienia domagać się może strona postępowania prowadzonego przed tym organem. Obowiązek ten w polega na wydaniu uchwały kończącej sprawę rozpoczętą powołaniem w/w komisji. Zgodnie z art. 57 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy, do uchwał samorządu lekarzy w sprawach niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu czynności medycznych bądź w sprawach zawieszenia prawa wykonywania zawodu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych. O bezczynności okręgowej rady lekarskiej można byłoby zatem mówić w przypadku braku wydania w terminach określonych w art. 35 k.p.a. stosownej uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Zwrócić tu jednak trzeba uwagę na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywania ściśle określonych czynności medycznych (Dz.U. Nr 246, poz. 1475), w którym uregulowany jest termin działania komisji orzekających w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w przypadkach, gdy rozporządzenie to reguluje tryb postępowania w sposób odmienny niż regulacje k.p.a., to normy rozporządzenia mają wówczas pierwszeństwo (por. wyrok WSA z dnia 29 marca 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 1186/06. publ LEX nr 3341310). Tym samym niezałatwienie sprawy przez komisję orzekającą w sprawie skarżącego w terminie określonym w/w rozporządzeniu świadczyć mogłoby o bezczynności Okręgowej Rady Lekarskiej w K. Skarżący upatrywał bezczynność organu w braku zakończenia jego sprawy rozpoczętej uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Okręgowej Rady Lekarskiej powołującej komisję lekarską dla oceny zdolności skarżącego do wykonywania zawodu. Wniesioną skargę poprzedzało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Okręgową Radę Lekarską w K. w sprawie orzeczenia, co do niezdolności do wykonywania zawodu, a Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą z dnia [...]r. [...] uznało zażalenie za bezzasadne. Mając powyższe na względzie, skargę wniesioną przez J. P. należało uznać za dopuszczalną i przejść do oceny jej skuteczności. Z akt sprawy administracyjnej przedstawionej Sądowi wynika, że komisja powołana uchwałą Okręgowej Rady Lekarskiej w K. z dnia [...]r. rozpoczęła czynności mające na celu ocenę przydatności do zawodu skarżącego wyznaczając pierwsze posiedzenie na dzień [...]r. Ze względu na niestawiennictwo skarżącego obejmujące również kolejny wyznaczony termin Okręgowa Rada Lekarska w K. podjęła na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy uchwałę o charakterze tymczasowego środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia lekarza w prawie wykonywania zawodu do czasu ukończenia postępowania w sprawie ustalenia zdolności do wykonywania zawodu lekarza z uwagi na stan zdrowia. Uchwała ta stała się prawomocna. Wyznaczono następnie kolejne posiedzenia komisji, jednak lekarz nie stawiał się. Ostatecznie posiedzenie komisji orzekającej z udziałem skarżącego odbyło się w dniu [...]r. Komisja, po przeprowadzeniu badania stanu zdrowia J. P. uznała za konieczne przeprowadzenie dokładnej diagnostyki badanego wnioskując o przeprowadzenie jego obserwacji w warunkach szpitala psychiatrycznego na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu (...). Obserwacje tę wyznaczono na dzień [...] lub [...]r., o czym zawiadomiono skarżącego. Nie zgłosił się on na obserwację wnosząc o zmianę sposób przeprowadzenia badania. Kolejny termin obserwacji wyznaczono skarżącemu na dzień [...]r. W odpowiedzi pełnomocnik zakwestionował zasadność przeprowadzenia obserwacji i wniósł o sprecyzowanie czasu jej trwania. Na podstawie przedstawionych faktów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza brak bezczynności po stronie Okręgowej Rady Lekarskiej w K. Uchwała tego organu, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy, podjęta być może na podstawie orzeczenia komisji powołanej w celu oceny zdolności skarżącego do wykonywania zawodu. Tryb i sposób działania komisji ustalony został w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu (...) Zgodnie z zawartą tam regulacją komisja zasadniczo obowiązana jest wydać swoje orzeczenie w terminie 3 miesięcy od dnia jej powołania, jednakże orzeczenie wydane być musi na podstawie przeprowadzonego badania i zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji medycznej. W przypadku nieusprawiedliwionego niestawiennictwa lekarza przed komisją lub odmowy poddania się dodatkowym badaniom w podmiocie leczniczym mimo wyznaczonego ponownie terminu, komisja nie może wydać orzeczenia i powiadamia o tym niezwłocznie okręgową radę lekarską. Stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych wskazuje jednoznacznie, że niepodjęcie stosownej uchwały w sprawie zdolności do wykonywania przez skarżącego zawodu jest wynikiem jego postępowania. Postępowanie to uniemożliwiło w istocie merytoryczne załatwienie sprawy. Wielokrotny brak stawiennictwa na wyznaczone terminy czy to posiedzenia komisji jak też na zalecone przez nią dodatkowe badania, uniemożliwiają prawnie umotywowane działanie komisji, a w konsekwencji uniemożliwiają wydanie uchwały, której skarżący domaga się od organu. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, co do tego, że był on już zbadany przez komisję na posiedzeniu w dniu [...]r., komisja ta była zobowiązana ocenić stan zdrowia skarżącego, a w konsekwencji tego Okręgowa Rada Lekarska była zobowiązana orzec, co do istoty sprawy. Przede wszystkim jako bezzasadne uznać trzeba twierdzenie skarżącego o braku podstaw prawnych do przeprowadzenia przez komisję dodatkowych dowodów i konieczność ograniczenie jej działania stricte do badań przeprowadzonych w jej skaldzie. Wbrew stanowisku skarżącego na mocy § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia uprawnienie takie przyznane zostało komisji utworzonej na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...]r. Okręgowej Rady Lekarskiej w K. Przepis ten stanowi, że komisja w celu wydania orzeczenia przeprowadza badanie lekarskie, a także może skierować lekarza na niezbędne badania lub obserwację w podmiocie leczniczym lub wystąpić o wydanie dodatkowej opinii lekarza specjalisty w odpowiedniej dziedzinie medycyny. Regulacja ta nie wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 12 ust. 6 ustawy upoważniającą ministra właściwego do spraw zdrowia, do określenia powoływania i sposób działania komisji, oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza mając na uwadze konieczność prawidłowego wykonywania zawodu przez lekarza. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie przyznanego obywatelom prawa do ochrony zdrowia, którego bezsprzecznym przejawem jest zapewnienie wysokich standardów zawodowych dla branży medycznej i należytego wykonywania pieczy lekarskiej. Nie można także uznać, by sposób działania komisji przewidziany w przepisie § 4 ust. 1 niezasadnie ingerował w konstytucyjnie zagwarantowane wolności i prawa obywatelskie. Nie narusza bowiem wolności skarżącego ani nie zmusza go do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Wręcz przeciwnie precyzuje ustawowy obowiązek lekarza podejrzanego o niezdolność wykonywania zawodu. Z treści art. 12 ust. 1 ustawy wynika, że lekarz ten jest zobligowany do stawienia się przed komisją i poddania się niezbędnym badaniom. Uchylanie się od wskazanych obowiązków skutkuje natomiast zawieszeniem lekarza w prawie wykonywania zawodu. Przypomnieć należy, że Okręgowa Komisja Lekarska w K. orzekła w tym zakresie, a uchwała ta jest prawomocna. Organ załatwił zatem sprawę w sposób nakazany prawem. W postępowaniu toczącym się w sprawach ze skarg na bezczynność sąd nie ocenia merytorycznej treści rozstrzygnięcia, a ocenia jedynie czy zostało ono wydane. Odnosząc się do pozostałych twierdzeń przedstawionych w skardze zauważyć trzeba, że w ramach skargi na bezczynność organu sąd nie jest upoważniony do oceny zasadności prowadzenia określonego rodzaju badań medycznych. Nie jest też uprawniony do kontrolowania zasadności stanowiska podjętego przez komisję w kwestii uzupełnienia postępowania dowodowego. Z tych więc względów ocena słuszności skierowania skarżącego na obserwację celem uzyskania bogatszej dokumentacji pozwalającej ustalić jego stan zdrowia, pozostaje poza obszarem kontrolowanej sprawy. W treści skargi na bezczynność przedstawiono także argumentację, która świadczyć miałaby o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Jako okresy bezczynności organu pełnomocnik wskazał brak podjęcia przez organ działań po badaniu w dniu [...]r. aż do doręczenia w dniu [...]r. zawiadomienia o skierowaniu na obserwację psychiatryczną. Według twierdzeń skarżącego organ podjął się działania dopiero po otrzymaniu wniosku z dnia [...]r. i z niezrozumiałych przyczyn wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku, mimo że one nie występowały. Również po ponownym wezwaniu na obserwację psychiatryczną w dniu [...]r. nie wskazał przewidywanego terminu obserwacji. Nadto organ po podjęciu uchwały zawieszającej stronę w prawie do wykonywania zawodu nie podjął zdaniem skarżącego żadnych czynności w toku postępowania w przedmiocie oceny niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, w szczególności nie zawiesił tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, co do tego że wskazywane przez skarżącego okoliczności nie świadczą o przewlekłości postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, przed skierowaniem przez niego wniosku, już w dniach [...] i [...]r. Okręgowa Rada Lekarska zwróciła się do dwóch placówek medycznych o przeprowadzenie badań, a w dniu [...]r. zawiadomiła skarżącego o miejscu i czasie przeprowadzenia obserwacji. Okręgowa Rada Lekarska nie jest natomiast obciążona obowiązkiem wskazania terminu obserwacji i pozostaje to w gestii komisji, a w tym placówki medycznej przeprowadzającej obserwację. Ponad powyższe, z przepisów ustawy, czy powoływanego wcześniej rozporządzenia wykonawczego, nie wynika obowiązek zawieszenia postępowania w związku z niepoddaniem się obserwacji przez lekarza lecz obowiązek zawieszenia uprawnień do wykonywania zawodu. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy jest długotrwałe i rozwlekłe, i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia względnie w jego trakcie organ wykonuje czynności pozorne, powodujące, że tylko formalnie nie jest bezczynny. Natomiast jeśli zwłoka w czynnościach wynika z zachowania strony, któremu organ nie może zapobiec w granicach posiadanych przez siebie instrumentów, nie ma naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Bezsprzeczna długotrwałość postępowania w sprawie prowadzonej w przedmiocie zdolności skarżącego do wykonywania zawodu jest wynikiem podejmowanych przez niego działań, a także niewykonywaniem obowiązków nałożonych na skarżącego mocą ustawy. Znajduje zatem uzasadnienie w obiektywnych okolicznościach sprawy. Z przedstawionych powyżej przyczyn orzeczono oddaleniu skargi na mocy art. 151 p.p.s.a.