IV SAB/Gl 127/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi F.T. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 17 maja 2018 r. F. T. (dalej wnioskodawca, strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Starosty L. (dalej organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W jej uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia 17 maja 2018r. wystąpił w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do Starosty z wnioskiem o podanie "z pełnym opisem i opiniami spotkań służbowych na terenie Starostwa Powiatowego w L. wszystkich jednostkach administracyjnych, rządowych i pozarządowych, wskazując, iż wystąpienie to ma na celu dobro powiatu [...]". Ponadto zażądał "podania wszystkich delegacji służbowych, jaki był ich cel i podmiot, gdzie się one odbywały, jaki był ich koszt. Poprosił o podanie faktur związanych z tymi delegacjami za pobyt gościnny w hotelach wraz z wyżywieniem, co było podstawą tych delegacji". Zażądał wyjaśnienia "kto pełnił funkcję z upoważnienia starostów, kiedy nie było ich na terenie starostwa, skarbnika powiatu i sekretarza powiatu, jaki był zakres ich obowiązków. Prosił także o podanie wszystkich spotkań poza Starostwem i poza delegacjami: restauracje, jaki był podmiot tych spotkań". Zwrócił się o wyjaśnienie "czy o tych sprawach był informowany na bieżąco skarbnik powiatu [...] i poprosił o faktury za zgodność z oryginałem jak i szczegółowy opis każdej delegacji". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W treści odpowiedzi na skargę stwierdzono, iż Starostwo Powiatowe w L. nie dysponuje gotową informacją w zakresie: wydania z pełnym opisem i opiniami spotkań służbowych na terenie Starostwa Powiatowego w L. wszystkich jednostkach administracyjnych, rządowych i pozarządowych, podania wszystkich delegacji służbowych, jaki był ich cel i podmiot, gdzie się one odbywały, jaki był ich koszt, podanie faktur związanych z tymi delegacjami za pobyt gościnny w hotelach wraz z wyżywieniem, co było podstawą tych delegacji, podania wszystkich spotkań poza Starostwem i poza delegacjami: restauracje, jaki był podmiot tych spotkań, gdyż nie prowadzi wykazu odbytych spotkań służbowych oraz delegacji służbowych, w których uczestniczyli poszczególni pracownicy starostwa. Nie posiada zestawienia informacji zawierających opis celu, podmiotu, przebiegu, kosztów itp. dotyczących spotkań służbowych i wyjazdów służbowych pracowników. Organ wskazał, iż w celu udostępnienia żądanych informacji musi opracować informację publiczną poprzez sięgnięcie do dokumentów źródłowych z okresu ponad 4 lat wstecz, wyodrębnienie z nich poszczególnych danych oraz zestawienie ich w formie opisowej. Powyższe wymaga użycia dodatkowych sił i środków oraz intelektualnego zaangażowania pracowników Starostwa. Zatem zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.). Organ wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką gotową informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (Wyrok WSA w Poznaniu z 10.12.2014 r., IVSA/Po 940/14). W ocenie organu, w złożonym przez Skarżącego wniosku, nie wykazano szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby przekazanie wnioskowanej informacji przetworzonej. W związku z powyższym, w dniu 30 maja 2018 r. wystosowano do F. T. pismo [...] r. zawierające wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego dla uzyskania żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, do którego F. T. się nie zastosował. Organ nadmienił, iż w piśmie [...] z dnia 30 maja 2018 r. poinformowano Skarżącego, iż zakresy obowiązków komórek organizacyjnych Starostwa są udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w L. a organizację pracy starostwa określa starosta, na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) wskazał termin, w jakim zostanie udostępniona informacja publiczna lub zostanie wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia, nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 16 lipca 2018 r. Powiadomienie o terminie oraz powodach opóźnienia nastąpiło w piśmie [....] z dnia 30 maja 2018 r. Zaznaczył organ, iż na dzień sporządzenia skargi - 7 czerwca 2018 r. nie zakończono postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie upłynął termin wykazania przez Skarżącego szczególnej istotności dla interesu publicznego, a także nie upłynął termin wskazany do załatwienia sprawy, tj. udostępnienia informacji bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Zatem, powyższe w ocenie Starosty L. uzasadnia odrzucenie skargi. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu odpowiedzi na skargę decyzją z dnia [...] nr [...] ([...]) Starosta L. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r poz. 1257 ) oraz art. 16 w zw. z ąrt. 3 ust. 1 pkt 1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U.2018.1330) odmówił udostępnienia informacji publicznej, w zakresie: - wydania z pełnym opisem i opiniami informacji dot. spotkań służbowych na terenie Starostwa Powiatowego w L. we wszystkich jednostkach administracyjnych, rządowych i pozarządowych, - podania wszystkich delegacji służbowych, jaki był ich cel i pomiot, gdzie się one odbywały, jaki był ich koszt, podania faktur związanych z tymi delegacjami za pobyt gościnny w hotelach wraz z wyżywieniem, co było podstawą tych delegacji, - podania wszystkich spotkań poza Starostwem i poza delegacjami, restauracji oraz jaki był podmiot tych spotkań. Uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej organ I instancji wskazał, że posiada ona charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanej informacji. Decyzja ta była przedmiotem odwołania wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które rozstrzygnięciem z dnia [...]r. nr [...] utrzymało je w mocy na podstawie art. 138 §1 pk. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust 1 i ąrt, 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podzielając w całości argumentację faktyczną i prawną . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna . Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta L. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.) – dalej u.d.i.p. zgodnie z którym do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie: podania z pełnym opisem i opiniami informacji dot. spotkań służbowych na terenie Starostwa Powiatowego w L. we wszystkich jednostkach administracyjnych, rządowych i pozarządowych, podania wszystkich delegacji służbowych, jaki był ich cel i pomiot, gdzie się one odbywały, jaki był ich koszt, podania faktur związanych z tymi delegacjami za pobyt gościnny w hotelach wraz z wyżywieniem, co było podstawą tych delegacji, podania wszystkich spotkań poza Starostwem i poza delegacjami, restauracji oraz jaki był podmiot tych spotkań , gdzie informacji domagano się za okres od 2014 do 2018r. włącznie ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobu wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi. W realiach przedmiotowej sprawy Starosta uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, co oznacza, że dla jej udostępnienia skarżący powinien w pierwszej kolejności wykazać posiadanie interesu prawnego. Sąd podkreśla, że informację przetworzoną stanowi taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej w sytuacji, gdy jej udostępnienie, co do zasady, wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych itp. połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W związku z tym, stosownie do postanowień art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma jednak ustalenie konsekwencji związanych ze stwierdzeniem, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a więc ustalenia, czy w tej sytuacji Starosta był zobowiązany do podjęcia określonych działań przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek zainteresowanego następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest zatem czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawaniu tej czynności szczególnej formy prawnej. Można odmówić udzielenia informacji publicznej tylko z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych i odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie organ, po otrzymaniu wniosku strony z 17 maja 2018r. pismem z dnia 30 maja 2018r. po pierwsze w odniesieniu do pkt 3, wyjaśnienia kto pełnił funkcję z upoważnienia starostów, "kiedy nie było ich na terenie starostwa, skarbnika powiatu i sekretarza powiatu, jaki był zakres ich obowiązków." , pkt 4 podania wszystkich spotkań poza Starostem i poza delegacjami: restauracje, jaki był podmiot tych spotkań poinformował, iż zakresy obowiązków komórek organizacyjnych Starostwa zamieszczone są w BIP Starostwa Powiatowego w L. a organizację pracy starostwa określa starosta w myśl ustawy o samorządzie powiatowym. Po drugie organ w dalszym zakresie wniosku stwierdził, iż nie dysponuje gotową informacją w zakresie; pkt 1) podania z pełnym opisem spotkań służbowych na terenie Starostwa Powiatowego w L. we wszystkich jednostkach administracyjnych, rządowych i pozarządowych, 2) - informacji o wszystkich delegacjach służbowych, jaki był ich cel i podmiot, gdzie się one odbywały, jaki był ich koszt" wraz z fakturami za pobyt w hotelu i wyżywieniem 4)- podania wszystkich spotkań poza Starostem i poza delegacjami: restauracje, jaki był podmiot tych spotkań i w celu ich udostępnienia. Powiadomił stronę w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., iż nie dysponuje gotowa informacją co do pkt 1,2,4. Wskazał, iż w celu udostępnienia żądanej informacji należy sięgnąć indywidualnie do dokumentów źródłowych, wyodrębnić poszczególne dane i zestawić je w formie pisemnej co obejmuje obowiązek przetworzenia o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. To zaś z kolei w ocenie Sądu uzasadniało wezwanie przez organ strony do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego dla uzyskania żądanej informacji informacji publicznej, a w konsekwencji informację organu, iż w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin załatwienia sprawy po wykazaniu przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego i następnie podjęciu działań w celu przygotowania żądanej informacji będzie wynosiło do 2 m- cy , czyli do dnia 16 lipca 2018r. W konsekwencji zatem zarówno stwierdzenie organu, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, co skład orzekający podziela w całości gdyż do jej wytworzenia niewątpliwie wymagane jest szereg działań, czynności związanych z koniecznością sięgnięcia do dokumentów źródłowych, za kilka lat kalendarzowych, co z kolei wymagało wykazania spełnienia przez stronę przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, do czego stronę zasadnie i skutecznie wezwano (doręczając wezwanie w tym przedmiocie 1 czerwca 2018r.), co jest w sprawie niesporne, oraz, gdy F. T. do wezwania z 30 maja 2018r. nr [...] się nie zastosował, oraz podjęcie [...]r. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na fakt, iż ma ona charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu, przeczy stanowi bezczynności organu. Końcowo podkreślenia wymaga iż skarga skierowana do WSA w Gliwicach wpłynęła do organu 7 czerwca 2018r., a zatem jeszcze przed upływem 14 dniowego terminu do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Skoro zatem w niniejszej sprawie miała miejsce opisana sekwencja zdarzeń z podjęciem decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Starosta L. nie pozostawał w bezczynności, stąd orzeczono jak w sentencji wyroku. .