IV SAB/Gl 129/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. P. (P.) na bezczynność Burmistrza Miasta T. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta T. do udzielenia informacji publicznej – w postaci wyników finansowych w rachunku zysku i strat – wariant porównawczy, osiągniętych przez Agencję A S.A. w T. w I półroczu 2013r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 28 sierpnia 2013r. skarżący skierował do Burmistrza Miasta T. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii wyników finansowych z rachunku zysków i strat Agencji A S.A. z siedzibą w T., w której Gmina T. ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W dniu 9 września 2013r. Burmistrz poinformował wnioskodawcę o przekazaniu jego wniosku na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. według właściwości. Do dnia złożenia skargi wskazany organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do prawidłowego załatwienia wniosku – nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Skarżący podniósł, że żądana przez niego informacja mieści się w dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) i e) ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego załatwienie wniosku powinno nastąpić w trybie przewidzianym w jej przepisach (art. 14-17). W ustawie tej przewidziano zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji odmawiającej udostępnienie informacji publicznej. Przekazanie wniosku w trybie art. 65 § 1 k.p.a. było zatem zdaniem skarżącego bezpodstawne i wykraczało poza regulacje ustawowe. Powołał się tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011r. sygn. I OSK 2026/22. Zauważył nadto, że po myśli art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są podmioty, które faktycznie znajdują się w jej posiadaniu. W opinii skarżącego Burmistrz Miasta T. reprezentujący Gminę T. posiadającą 98 % akcji Agencji A Spółka Akcyjna dysponuje informacją o wynikach finansowych w rachunku zysków i start osiągniętych przez Spółkę za I półrocze 2013r. i w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany jest do jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta T. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniając swoje stanowisko wskazał, że Agencja A Spółka Akcyjna w T. ([...]) jest spółką, w której Gmina T. posiada ponad 50 % akcji. [...] jest podmiotem, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 29 września o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 330 ze zm.). Rachunek zysków i start jest elementem sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 45 ust. 2 w/w ustawy. Sprawozdanie finansowe, co do zasady, sporządza się na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych oraz na inny dzień bilansowy o czym stanowi art. 45 ust. 1 wskazanej ustawy. Księgi rachunkowe zamyka się na dzień kończący rok obrotowy, na dzień zakończenia działalności jednostki, w tym również jej sprzedaży, zakończenia likwidacji lub postępowania upadłościowego, o ile nie nastąpiło jego umorzenie, na dzień poprzedzający zmianę formy prawnej, w jednostce przejmowanej na dzień połączenia związanego z przejęciem jednostki przez inną jednostkę, to jest na dzień wpisu do rejestru tego połączenia, na dzień poprzedzający dzień podziału lub połączenia jednostek, jeżeli w wyniku podziału lub połączenia powstaje nowa jednostka, to jest na dzień poprzedzający dzień wpisu do rejestru połączenia lub podziału, na dzień poprzedzający dzień postawienia jednostki w stan likwidacji lub ogłoszenia upadłości, na inny dzień bilansowy określony odrębnymi przepisami - nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia zaistnienia tych zdarzeń. Tym samym Burmistrz nie był w posiadaniu wnioskowanej informacji dotyczącej I półrocza 2013r. Powołując się na stanowisko orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 10 października 2012r. sygn. I OSK 1499/12) organ zauważył, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, jednak dysponent tej informacji zobowiązany jest do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja publiczna istnieje fizycznie, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do tej informacji. W przypadku, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udostępnienia. Nie miał też obowiązku wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż decyzja taka wydawana jest w innych okolicznościach. Z tej przyczyny organ poinformował skarżącego, że podmiotem posiadającym żądaną informację jest [...], a w ślad za tą informacją przekazał wniosek o udzielenie informacji publicznej.[...], jako podmiot gospodarki narodowej, zgodnie z art. 30 pkt 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995r.o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2012r.poz. 591 z późn. zm.) jest obowiązany do przekazywania służbom statystyki publicznej informacji i danych statystycznych dotyczących prowadzonej działalności i jej wyników. [...] sporządza sprawozdania [...] i kieruje je wyłącznie do służb statystyki publicznej a nie do większościowego akcjonariusza. Uznano, że organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż powiadomił wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji i gdzie taką informację zainteresowany może uzyskać. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik skarżącego potwierdził, że wolą jego mandanta było uzyskanie informacji publicznej w postaci kserokopii rachunku zysków i strat za pierwsze półrocze 2013r. w [...] SA, a nadto, że skarżący otrzymał kopię decyzji [...] w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) dalej określana, jako "u.d.i.p." Z wypracowanego już i traktowanego jako jednolite, stanowiska judykatury wynika niezbicie, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać - 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1 ustawy, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Podzielić należy pogląd wyrażony w skardze, że wyłącznie w tym przypadku znajdą zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie Burmistrz Miasta T., będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji w postaci wyników finansowych w rachunku zysków i strat z I półrocze 2013r. Agencji A S.A. w T. ([...]), w której Gmina T. pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, przekazał kierowany do niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej do siedziby [...] wraz z informacją o tym fakcie przedstawioną wnioskodawcy. Nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wniosek złożony przez skarżącego był kierowany do podmiotu obciążonego, co do zasady, obowiązkiem udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), a żądana informacja generalnie miała charakter informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f) i pkt 5 lit c) i e) u.d.i.p). W kontrolowanej sprawie pomiędzy skarżącym, a adresatem jego wniosku powstał natomiast spór, co do tego czy adresat ten był zobowiązany posiadać żądaną informację i w konsekwencji tego udostępnić ją wnioskodawcy, a w przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie, w jaki sposób powinien działać, by uniknąć zarzutu bezczynności. Ta kluczowa dla sprawy kwestia wymagała oceny Sądu. Brzmienie przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. pozwala przyjąć jako oczywiste, że żądanie udostępnienia informacji publicznej powinno zostać zrealizowane w przypadku domagania się udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Jednolite już w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych nakazuje jednak adresatowi wniosku uwiarygodnić twierdzenie, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny wiarygodności twierdzeń o braku posiadania żądanej informacji. W przeciwnym wypadku osoba występująca z wnioskiem byłaby faktycznie pozbawiona jakiejkolwiek ochrony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjął się także pogląd, że brak posiadania informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udzielenia usprawiedliwiony jest jedynie w sytuacji, w której wnioskodawca będzie domagał się informacji niezwiązanych z zakresem działania organu. Oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, Sąd powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (por. wyroki NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09 i z dnia 27 marca 2012r. I OSK 156/12). Żądanie wnioskodawcy (obecnie skarżącego) skierowane do Burmistrza Miasta T. obejmowało dokumentację finansową o jakiej mowa w ustawie z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (t. j. Dz. U. z 2013r. poz. 330). Dokumentacja ta (rachunek zysków i start za I półrocze 2013r.) nie dotyczyła stricte działalności Gminy T. lecz odnosiła się do [...] Spółki Akcyjnej, w której gmina ta posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pozycja dominująca Gminy T. w rozumieniu wskazanych przepisów oznacza, że gmina ta posiada kontrolę nad [...] umożliwiającą wywieranie decydującego wpływu na Spółkę, poprzez dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej, a członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu, dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami, prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy, umowa przewidująca zarządzanie lub przekazywanie zysku (art. 4 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów Dz. U. Nr 50 poz. 331). Pozycja dominująca w przywołanym znaczeniu nie zobowiązuje ani też nie uprawnia Gminy T. do prowadzenia dokumentacji finansowej [...] Spółki Akcyjnej wbrew ustawie o rachunkowości. Przede wszystkim zwrócić uwagę należy na zapis art. 73 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o rachunkowości, po myśli którego po zatwierdzeniu sprawozdania finansowego za dany rok obrotowy, dokumentację przyjętych zasad rachunkowości, księgi rachunkowe oraz sprawozdania finansowe, w tym również sprawozdanie z działalności jednostki, przechowuje się w jednostce, z zastrzeżeniem przypadku gdy zostaną przekazane do przechowania innej jednostce, świadczącej usługi w zakresie przechowywania dokumentów. Zgodnie ze słowniczkiem pojęć użytych w ustawie o rachunkowości (art. 3 pkt 1) przez "jednostkę" rozumie się podmioty zobowiązane do stosowania zasad rachunkowości wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy, a w tym spółki kapitałowe. Regulacje te nakazują przyjąć, że miejsce przechowywania dokumentacji finansowej, której udostępnienia domagał się skarżący, z mocy ustawy wyznaczone zostało w siedzibie [...] SA. Sporządzenie i przedstawienie właściwym organom rocznego sprawozdania finansowego zapewnia natomiast kierownik jednostki, czyli członek zarządu lub innego organu zarządzającego, a jeżeli organ jest wieloosobowy - członkowie tego organu, z wyłączeniem pełnomocników ustanowionych przez jednostkę (por. art. 52 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o rachunkowości). Udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części do wglądu na terenie jednostki - wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej, a poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów (art. 75 ust. 1 ustawy o rachunkowości). Zwrócić też należy uwagę na zapis zawarty w art. 212 § 1 Kodeksu spółek handlowych, zgodnie z którym w związku z prawem kontroli służącym każdemu wspólnikowi wspólnik może w każdym czasie przeglądać księgi i dokumenty spółki, sporządzać bilans dla swego użytku lub żądać wyjaśnień od zarządu. Nie oznacza to jednak, że posiada uprawnienie do przechowywania dokumentacji finansowej spółki poza jej siedzibą. Powyższe pozwala przyjąć za uwiarygodnione stanowisko Burmistrza Miasta T. o braku uprawnienia do posiadania żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Po wtóre w pełni uzasadnia stanowisko Burmistrza wskazany przez niego przepis art. 45 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Po jego myśli sprawozdanie finansowe sporządza się na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych, a więc na dzień kończący rok obrotowy oraz w innych przypadkach, o których mowa w treści art. 12 ust. 2 w/w ustawy, które nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Sprawozdanie finansowe, jak stanowi art. 45 ust. 2 w/w ustawy, obejmuje bilans i rachunek zysków i strat. Żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci rachunku i strat za półrocze nie może zostać spełnione z obiektywnej przyczyny, jaką jest faktyczne nieistnienie tej informacji w obrocie. Odwołując się ponownie do prezentowanego w judykaturze stanowiska, przypomnieć można, że obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot kompetentny do posiadania takiej informacji z tego tytułu, że bądź ją wytworzył, bądź obowiązany jest ją posiadać lub przechowywać. Taki podmiot nie może odmawiać udzielenia tej informacji, zasłaniając się faktem chwilowego jej nieposiadania. Jeżeli jest bowiem rzeczowo właściwy, by daną informację posiadać, osoba żądająca udostępnienia tej informacji nie może być zmuszana do poszukiwania podmiotu, który aktualnie czy chwilowo jest w jej posiadaniu. Odpowiadając zatem na postawione na wstępie pytanie, czy Burmistrz Miasta T. był zobowiązany posiadać żądaną przez skarżącego informację publiczną i w konsekwencji tego udostępnić ją wnioskodawcy Sąd stwierdza, że przedstawiony w aktach sprawy stan faktyczny i analizowany powyżej stan prawny nie potwierdzają, by Burmistrz Miasta T. był kompetentny do udzielenia informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentu zawierającego wyniki finansowe [...] S.A. za I półrocze 2013r. Informacji tej nie wytworzył, nie był także z mocy prawa obowiązany ją posiadać lub przechowywać. W przedstawionej Sądowi skardze stwierdza się wyłącznie, że adresat wniosku, jako posiadający 98,42 % akcji w[...] Spółka Akcyjna "niewątpliwie" dysponuje informacją o wynikach finansowych tej spółki w postaci rachunku zysków z półrocznego okresu. Nie wyjaśnia się jednak, źródła prawego tego obowiązku Burmistrza. Zasadnie natomiast Burmistrz T. wskazał wnioskodawcy sposób uzyskania żądanej informacji przesyłając jego wniosek do [...] S.A. w T. Ten właśnie podmiot, na mocy art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. u. z 2012r. poz. 591 z zm.), zobowiązany jest do przekazywania kwartalnych informacji i danych statystycznych dotyczących prowadzonej działalności i jej wyników w formach i terminach oraz według zasad metodologicznych określonych szczegółowo w programie badań statystycznych statystyki publicznej na formularzu F01 określonym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 września 2013r. w sprawie określenia wzorów formularzy sprawozdawczych, objaśnień co do sposobu ich wypełniania oraz wzorów kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych ustalonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2013 (Dz.U. z 2013r. poz. 1223). Odnosząc się natomiast do drugiej kwestii spornej, a więc sposobu przekazania przez Burmistrza swego stanowiska wnioskodawcy należy przejść do oceny postawionego w skardze zarzutu natury procesowej. Przyznać należy rację skarżącemu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy procedury administracyjnej stosowane są wyłącznie wtedy, gdy ustawa ta tak stanowi (art. 16 i art.17). W akcie tym określa się własne zasady i tryb udostępniania informacji publicznych. Burmistrz Miasta T. nie był więc uprawniony do powoływania się na art. 65 § 1 k.p.a dokonując przekazania wniosku skarżącego do [...] SA. Jednak uchybienie procesowe stanowi podstawę uwzględnienia skargi wyłącznie wtedy, gdy może mieć wpływy na wynik sprawy. W tym wypadku Sąd nie dostrzega, by przekazanie wniosku do podmiotu, który był kompetentny do udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na art. 65 § 1 k.p.a mogło zostać odczytane jak zachowanie organu tożsame z bezczynnością. Na marginesie zauważyć można, że podmiot, do którego skierowany został poprzez Burmistrza Miasta T. wniosek zajął stanowisko wydając w dniu [...] decyzję na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 153 poz. 1503 z późn. zm. (pismo oznaczone jako nr 7 w aktach administracyjnych). W tym stanie rzeczy, skoro nie można przypisać bezczynności Burmistrzowi Miasta T. na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.