IV SAB/Gl 13/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr 3 w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr 3 w C. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] r.; 3) odrzuca skargę w zakresie wniosku skarżącej o stwierdzenie, że bezczynność organu stanowi czyn określony w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr 3 w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 1 lutego 2016 r. A.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr 3 w C. (dalej – "Dyrektor Zespołu Szkół") zarzucając brak rozpoznania jej wniosku z dnia 7 listopada 2015 r., w którym domagała się udostępnienia informacji publicznej w postaci przesalanej pocztą potwierdzonej za zgodności kserokopii protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia 27 sierpnia 2015r., wraz z uchwałami i załącznikami. Zarzuciła adresatowi wniosku naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016r. poz. 1764) - dalej "u.d.i.p." Wniosła o zobowiązanie Dyrektora Zespołu Szkół do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi i stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 21 grudnia 2015r. wystąpiła o udostępnienie jej protokołu ze spotkania Dyrektora Zespołu Szkół z radą pedagogiczną z dnia 30 kwietnia 2015r. wraz z uchwałami i załącznikami, pierwszy projekt arkusza organizacyjnego przedstawiony przez dyrektora na rok szkolny 2015/2016 zatwierdzony przez organ prowadzący, protokół z posiedzenia rady pedagogicznej z dnia 26 sierpnia 2015r., 31 sierpnia 2015r.,15 września 2015r., 24 września 2015r. wraz z uchwałami i załącznikami. W związku z brakiem udostępnienia jej wnioskowanych dokumentów wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd ten w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016r. sygn. akt IV SAB/Gl 46/16 stwierdził bezczynność i nakazał udostępnienie dokumentów. Zgodnie z wyrokiem Sądu udostępniono skarżącej żądane dokumenty za wyjątkiem protokołu z dnia 26 sierpnia 2015r, gdyż stwierdzono, że w tym dniu konferencja nie odbywała się. Skarżąca stwierdziła, że istotnie pomyliła się co do daty konferencji, która miała miejsce w dniu 27 sierpnia 2015r. W związku z tym złożyła ponowny wniosek o udostępnienie potwierdzonej za zgodność kserokopii tego dokumentu. W odpowiedzi wezwaną ją do opłaty w wysokości 73,50 zł uzależniając przekazanie informacji od dokonania płatności i wyjaśniając, że opłata ta wynika z konieczności wykonania anonimizacji danych podlegających ochronie (koszt papieru i zakreślaczy) jak też wynika ze znacznego nakładu pracy. Dyrektor Zespołu Szkół stwierdził nadto, że przygotowano dla skarżącej 66 dokumentów formatu A4, które wymagały dwukrotnego kserowania. Koszt tych czynności wyliczono na kwotę 66 zł plus koszt przesyłki. Skarżąca stwierdziła, że gdyby nie popełniła błędu co do daty protokołu składając swój wniosek po raz pierwszy, otrzymałaby dokument ten bezpłatnie. Dlatego uznała, że wyznaczona opłata nie jest adekwatna do poniesionych kosztów oraz nie odpowiada rzeczywistym wydatkom adresata wniosku. Stwierdziła nadto, że żądanie od niej zapłaty za dokument, co do którego wypowiedział się już sąd, nakazując go udostępnić jest niedopuszczalne. W dalszym ciągu uzasadnienia skargi skarżąca powołała szereg wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych na ich podstawie dowodząc, że dyrektor szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i p., a wnioskowana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej. Odnosząc się do brzmienia art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podniosła, że adresat jej wniosku, po powiadomieniu jej o konieczności poniesienia opłaty powinien udostępnić informację publiczną w terminie 14 dni od dnia powiadomienia o wysokości tej opłaty, gdyż skarżąca nie dokonała w tym terminie zmiany wniosku. Przepisy u.d.i.p. nie przewidują bowiem uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego jej wniesienia. Brak opłaty nie może stanowić przyczyny odmowy udostępnienia informacji. Skarżąca zacytowała obszerny fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013r. sygn. akt I OSK 2781/13 (mylnie podając sygnaturę akt jako I OSK 781/13). W uzasadnieniu wskazanego wyroku stwierdzono, że regulacja art. 15 ust 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (tj. wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania. Nie jest bowiem możliwe uzależnienie udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty, a wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust 2u.d.i.p. Cytując nadto stanowisko piśmiennictwa prawniczego skarżąca wskazała, że wyznaczenie kosztów powinno nastąpić w formie aktu ustalającego obowiązki wynikające z prawa. Akt taki powinien zostać wydany dopiero po udostępnieniu informacji publicznej i nie powinno się go utożsamiać z powiadomieniem o możliwości wystąpienia kosztów na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Koszt udostępnienia zostaje określany po rzeczywistym udostępnieniu informacji publicznych. W sprawie kosztów postępowania organ administracji orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Postanowienie to ma samodzielny byt, bo dotyczy incydentalnej kwestii niezwiązanej z istotą sprawy. Konkludując skarżąca uznała, że adresat jej wniosku pozostaje w bezczynności. Ponownie podkreśliła, że w sprawie udostępnienia wnioskowanego dokumentu Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał już korzystny wyrok, który jest zlekceważony przez Dyrektora Zespołu Szkół. W ocenie skarżącej kwestia wynikająca z tytułu braku udostępnienie wnioskowanego dokumentu ma charakter permanentnego rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej działanie takie nie wynika z nieznajomości prawa lecz ma na celu przedłużenie postępowania powodujące trwałe utrudnianie dostępu do informacji publicznej. co stanowić może nawet czyn, o którym mowa w art. 23 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół zaprzeczył, by pozostawał w bezczynności, gdyż skarżącą wezwano pismem z dnia 23 listopada 2016r. do pokrycia kosztów wykonania kserokopii żądanych dokumentów. Nie wnioskowała o zmianę formy udostępnienia wnioskowanych informacji. Zauważono, że na wcześniejszy wniosek skarżącej organ przygotował już ponad 100 stron kserokopii dokumentów. Zwrócono uwagę, że budżet szkoły nie przewiduje dodatkowych wydatków, a dyrektor szkoły zobowiązany jest do przestrzegania dyscypliny finansowej. Opisano czynności, które są wymagane w celu wykonania wniosku skarżącej, w tym wykonanie kserokopii, anonimizowanie. Wszystkie te czynności, zdaniem Dyrektora Zespołu Szkół łączyły się ze znacznym nakładem pracy, a nikt z pracowników szkoły nie ma w zakresie swoich czynności służbowych przygotowywania dokumentów. Załatwienie wniosku wiąże się z wykonywaniem pracy w godzinach ponadwymiarowych, co nie jest możliwe w przypadku pracowników administracyjnych placówki oświatowej. W dodatkowym piśmie skarżąca odniosła się do stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Wskazała, że nie domaga się oryginałów dokumentów urzędowych, lecz ich kserokopii. Zauważyła, że organ zobowiązany był do udostępnienia informacji publicznej, a nie do je przygotowania i oczekiwania na zwrot kosztów poniesionych z tego tytułu. Ponadto odniosła się do zachowania organu, które było już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawach prowadzonych pod sygn. akt IV SAB/Gl 46/16 i 79/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) zwanej dalej u.d.i.p. albowiem wniosek o udzielenie wskazanych informacji strona skarżąca złożyła w trybie przepisów tej ustawy. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W sprawie jest poza sporem, że adresat wniosku skarżącej, jako dyrektor szkoły publicznej, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 u.i.d.p. Nadto, poza sporem pozostaje, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p., gdyż jest dokumentacją związaną z działalnością podmiotu wykonującego zadania publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że skuteczność skargi powinna być oceniana z uwzględnieniem regulacji zawartych w u.i.d.p. Stosownie do tych regulacji załatwienie wniosku skarżącej powinno nastąpić albo poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej, albo poprzez umorzenie postępowania, o czym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Jak wynika ze stanowiska skarżącej, a czemu nie zaprzecza adresat wniosku, do dnia wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Dyrektor Zespół Szkół nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji publicznej w żadnej z przedstawionych powyżej form. Z tej przyczyny skarga musi zostać uznana za skuteczną. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez Dyrektora Zespołu Szkół przyznać należy, że przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacjach wyjątkowych upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Jednak zawiadomienie wnioskodawcy o konieczności wniesienia opłaty nie zwalnia podmiotu zobowiązanego z obowiązku załatwienia wniosku w jednej z form przewidzianych w przepisach u.d.i.p. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o konieczności wniesienia opłaty, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W sposób jednoznaczny przesądza o tym brzmienia art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Niezałatwienie wniosku po upływie czternastodniowego terminu biegnącego od dnia zawiadomienia wnioskodawcy o konieczności ponoszenia kosztów z tytułu przygotowania wnioskowanych informacji powoduje, że adresat wniosku pozostaje w bezczynności. Ustosunkowując się natomiast do argumentacji skarżącej, której celem było zakwestionowanie zasadności obciążenia jej kosztami przygotowania wnioskowanej informacji publicznej Sąd zwraca uwagę, że skarga skierowana została na bezczynność organu. Natomiast ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w postaci np. kserokopii czy skanu dokumentu następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty. Akt ten ma charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Może zostać zatem zakwestionowany w drodze skargi do sądu administracyjnego jednak nie na bezczynność organu lecz na akt – powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty związanej z udzieleniem informacji publicznej. Skarga taka wymaga wyczerpania trybu i dochowania terminu, o których mowa w art. 52 § 3 i 53 § 2 P.p.s.a. Nie można nadto zgodzić się ze skarżącą, co do tego, że organ był zobowiązany udostępnić jej żądane kserokopie dokumentu już wcześniej, na podstawie jej wniosku z dnia 21 grudnia 2015r. We wniosku tym, jak sama skarżąca przyznaje, wystąpiła o udostępnienie jej dokumentu z daty 26 sierpnia 2015r. i uzyskała informacje o braku takiego dokumentu. datę wnioskowanego dokumentu. Organ nie jest ani uprawniony, a tym bardziej zobowiązany do wprowadzania korekt we wniosku o udostępnienie informacji publicznej będąc związany żądaniem wnioskodawcy (vide art. 10 u.d.i.p.). Oceniając zasadność żądania strony skarżącej odnoszącego się do charakteru bezczynności Dyrektora Zespołu Szkól wskazać trzeba, że ustawodawca nie określił przesłanek, które definiowałyby bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o takim charakterze bezczynności decydować może nie tylko fakt długotrwałości postępowania przed organem administracji, lecz również przyczyny przekroczenia terminów określonych przepisami, prawa, które nie pozwalają na ekskulpację organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14 publ. CBOSA). W stanie faktycznym sprawy, zdaniem Sądu, brak jest wystarczających podstaw, aby przyjąć, że Dyrektor Zespołu Szkół działał w sposób permanentnie lekceważący swoje obowiązki. Działając w trosce o wydatkowanie środków publicznych dokonał błędnej interpretacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. co nie jest wystarczające do stwierdzenia kwalifikowanego typu bezczynności. Na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do skorzystania z możliwości wymierzenia organowi grzywny z tożsamych przyczyn, co w przypadku stwierdzenia braku rażącego charakteru naruszenia prawa. W ponownym postępowaniu organ skorzysta z dopuszczalnych przez przepisy u.d.i.p. form w celu załatwienia wniosku skarżącej, co nie stanowi przeszkody do żądania od skarżącej zwrotu kosztów, które poniósł w związku z tym, jeśli będą to koszty, o których mowa w art. 15 ust. 1 tego aktu. Skoro skarga na bezczynność organu była zasadna, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku skarżącej o stwierdzenie, że działanie organu stanowi czyn opisany w art. 23 u.d.i.p. odrzucono skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Regulacja zawarta w art. 23 u.d.i.p. nie daje sądom administracyjnym uprawnienia do stwierdzenia popełnienie czynu tam opisanego. Jest to przepis karny, a sprawa w tym zakresie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. O kosztach orzeczono natomiast na podstawie art. 200 ustawy proceduralnej.