IV SAB/Gl 131/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w M. w przedmiocie informacji publicznej 1 zobowiązuje wymieniony organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] roku w zakresie jego punktów od 1 do 4; 2 stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3 zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r., skierowanym do Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w M., K. B. domagała się udostępnienia informacji publicznej poprzez wydanie potwierdzonych za zgodność kopii protokołów z zebrań Rad Pedagogicznych za okres roku szkolnego [...],[...],[...] i [...] (pkt 1-4), oraz następujących pozostałych aktualnych dokumentów, tj.: Statutu (pkt 5), Regulaminu Rady Pedagogicznej PPP (pkt 6), Regulaminu Pracy (pkt 7), Regulaminu ZFSS wraz z obowiązującymi wnioskami (pkt 8), Regulaminu Funduszu Zdrowotnego (pkt 9), Regulaminu Funduszu Samokształceniowego (pkt 10), Arkuszy Organizacyjnych PPP wraz z aneksami składanymi po [...] r. na rok [...] (po zabezpieczeniu danych wrażliwych - pkt 11), Arkuszy Organizacyjnych PPP wraz z aneksami na rok [...],[...],[...] (po zabezpieczeniu danych wrażliwych - pkt 12), oraz wszelkich pozostałych dokumentów dotyczących procedur obowiązujących aktualnie w placówce (pkt 13). W odpowiedzi na wniosek K. B. otrzymała od Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w M. - Statut, Regulamin Rady Pedagogicznej PPP, Regulamin Pracy, Regulamin ZFSS wraz z obowiązującymi wnioskami, Procedurę Podziału Środków Funduszu Zdrowotnego PPP, procedurę rozdziału środków na doskonalenie zawodowe dla pracowników pedagogicznych w PPP, Arkusze Organizacyjne PPP wraz z aneksami składanymi w okresie po [...] r. na rok [...] (po zabezpieczeniu danych wrażliwych), Arkuszy Organizacyjnych PPP wraz z aneksami na rok [...],[...],[...] (po zabezpieczeniu danych wrażliwych). Dodatkowo, Dyrektor Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w M. wyjaśnił, iż protokoły Rady Pedagogicznej nie stanowią informacji publicznej, a "jawne i dostępne są jedynie posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów oraz posiedzenia ich kolegialnych organów pomocniczych", stąd też nie ma potrzeby ich udostępniania, co więcej jako pracownikowi przysługuje wnioskodawczyni prawo do wglądu do tych dokumentów na terenie placówki, zgodnie z ustaleniami Rady Pedagogicznej PPP zawartymi w Regulaminie Rady Pedagogicznej. Nadto, zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) osoby biorące udział w zebraniu rady pedagogicznej są obowiązane do nie ujawniania spraw poruszanych na zebraniu Rady, które mogą naruszać dobra osobiste uczniów lub ich rodziców, a także nauczycieli innych pracowników placówki. K. B., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w M. w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U.2001 r., nr 112, poz. 1198 z późn. zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie: "u.d.i.p.") i domagała się udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również wydania postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu skargi zauważono, iż skarżąca powtórnie wnioskiem wystąpiła w dniu [...] r. do Dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w M. o udostępnienie informacji poprzez wydanie potwierdzonych za zgodność kopii wymienionych wcześniej dokumentów. W odpowiedzi przesłano tylko niektóre z powyższych dokumentów. Do chwili obecnej skarżąca nie otrzymała kserokopii protokołów z zebrań Rad Pedagogicznych z lat [...]. Zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że Poradnia Psychologiczno- Pedagogicznej w M. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W przypadku braku wyłączeń wskazanych w art. 5 u.d.i.p. - a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - żądana informacja powinna podlegać udostępnieniu, bowiem z pisma organu z dnia [...] r. i z dnia [...] r. wynika, że jest on w posiadaniu informacji objętych wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ zauważył, iż reagował na każde żądanie skarżącej, jak również złożenie skargi byłoby możliwe dopiero po wniesieniu zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd też skarga powinna być odrzucona, bowiem skarżąca nie wyczerpała tego trybu. Dodatkowo, podtrzymano stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek, iż zapoznanie się z dokumentami było umożliwione skarżącej w formie dopuszczonej przez Regulamin PPP. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej ograniczył żądanie skargi do punktu 1, 2, 3 i 4 wniosku z dnia [...] r. i nadal domagał się zobowiązania organu do udostępnienia wskazanych w tych punktach informacji oraz zaznaczył, że skarżąca nie została pouczona o przysługujących jej środkach zaskarżenia. Na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. skarżąca podtrzymała żądanie skargi zawarte w piśmie z dnia [...] r. domagając się udostępnienia kserokopii protokołów z zebrań Rady Pedagogicznej Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w M. za okres od [...] r. do [...] r., objętych punktami od 1 do 4 wniosku z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, ze względu na podnoszony w odpowiedzi na skargę zarzut dotyczący konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, iż w świetle brzmienia art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., dopuszczalna była kontrola skargi, bowiem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynie skargę na akt albo czynność a nie na bezczynność należy poprzedzić takim wezwaniem, o ile ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, Lex nr 236545). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Konstytucyjne prawo dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej realizuje u.d.i.p. Zawarto w niej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, a także wskazano, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Dodać należy, że przepisy powołanej ustawy znajdują zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Powyższa regulacja oznacza, że adresatem obowiązku udostępnienia takiej informacji może być każdy podmiot, który dysponuje majątkiem publicznym, a więc zakres ten obejmuje również podmioty prywatne (przedsiębiorców, organizacje społeczne, szkoły wyższe itd.), które dysponują środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że stosownie do art. 36 ust. 1 i art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dyrektor kieruje działalnością placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz oraz dysponuje środkami określonymi w jej planie finansowym oraz organizuje administracyjną, finansową i gospodarczą jej obsługę. Z powyższego jednoznacznie wynika, że dyrektor jest organem reprezentującym jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne (por. art. 2 pkt 4 w związku z art. 3 pkt 3, art. 5 ust. 3, ust.5a i 5b oraz art. 5a ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty) i jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Z tego powodu, Dyrektor Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w M. jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i przywołanych powyżej przepisów ustawy o systemie oświaty podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej; udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p.; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Z powyższego katalogu sposobów udostępnienia informacji publicznej istotne, z punktu widzenia niniejszej sprawy, jest udostępnienie informacji publicznej na wniosek podmiotu zainteresowanego (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Stosownie do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek nie konkuruje z pozostałymi sposobami udostępniania informacji określonymi w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. W szczególności to od podmiotu zainteresowanego zależy, czy uzna za wystarczający dostęp do danej informacji poprzez możliwość zapoznania się z nią w miejscu ogólnie dostępnym (art. 11 u.d.i.p.), czy też w stosownym wniosku będzie żądał, aby została ona mu udostępniona w określonej formie (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W ocenie Sądu, analiza treści pisma, stanowiącego udzielenie informacji publicznej przez organ pozwala na przyjęcie tezy, iż nie doszło do udzielenia części żądanych we wniosku informacji, które obejmowały kwestie odnoszące się bezpośrednio do funkcjonowania Rady Pedagogicznej (punkty 1, 2, 3 i 4 wniosku). W tym zakresie organ uznał, że protokoły Rady Pedagogicznej nie stanowią informacji publicznej, a "jawne i dostępne są jedynie posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów oraz posiedzenia ich kolegialnych organów pomocniczych", stąd też nie ma potrzeby ich udostępniania, co więcej jako pracownikowi przysługuje wnioskodawczyni prawo do wglądu do tych dokumentów na terenie placówki, zgodnie z ustaleniami Rady Pedagogicznej PPP zawartymi w Regulaminie Rady Pedagogicznej. Nadto, zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o systemie oświaty osoby biorące udział w zebraniu rady pedagogicznej są obowiązane do nie ujawniania spraw poruszanych na zebraniu Rady, które mogą naruszać dobra osobiste uczniów lub ich rodziców, a także nauczycieli innych pracowników placówki. Zaprezentowane stanowisko wskazuje, iż organ wadliwie powiązał treść przytoczonego przepisu do sytuacji skarżącej, mimo że odnosi się on do osób biorących udział w zebraniu rady pedagogicznej. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena, czy dana informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna nie zależy od uznania organu, ani podmiotu żądającego dostępu do danej informacji, lecz jest okolicznością obiektywną. Należy również podnieść, że dostęp do informacji publicznej podlega ustawowym ograniczeniom. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo to, zgodnie z ust. 2, podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.) określa, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie. Tym samym, udostępniając informacje publiczną organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Powyższe oznacza, że Dyrektor Poradni, będący organem, któremu powierzono określone zadania publiczne, zobligowany jest do ochrony prywatności. Jednocześnie zaś, konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia z obowiązku udostępniania informacji publicznej. Zatem organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 47/13). Nadto, w przypadku uznania, iż dana informacja publiczna nie może zostać udostępniona organ winien mieć na uwadze, iż ograniczenia w zakresie udostępnienia informacji publicznej ustawodawca zakreślił w art. 5 u.d.i.p. Takie uregulowanie oznacza, iż ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej muszą wynikać wyłącznie z uregulowania tej normy prawnej i nie mogą mieć podstawy w art. 43 ustawy o systemie oświaty. Stąd też, zapisy Regulaminu Rady Pedagogicznej nie stanowią argumentacji uzasadniającej odmowę załatwienia wniosku skarżącej w tym zakresie. W związku z powyższym, organ winien rozpoznać punkty od 1 do 4 wniosku skarżącej, w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. Zauważyć przyjdzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, że informacją publiczną w zakresie działania szkoły są np. informacje dotyczące bezpieczeństwa (zob. wyrok WSA w Krakowie z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 33/10), dane dotyczące majątku należącego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 34/10), sposób wykorzystania środków finansowych pozyskanych z wynajmu pomieszczeń (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r. , sygn. akt II SAB/Kr 45/10), niektóre dane dotyczące zatrudnionych pracowników pedagogicznych, związane z zajmowanym stanowiskiem, jak fakt karalności, kwalifikacje, imienny wykaz nauczycieli, którym przyznano dofinansowanie do doskonalenia zawodowego wraz z podaniem kwoty dofinansowania przyznanej każdemu nauczycielowi (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 44/11) oraz będące w posiadaniu organu protokoły z posiedzeń rad pedagogicznych i dokumenty z przeprowadzonych postępowań, czynności kontrolnych i nadzorczych wobec szkoły publicznej (np. wyrok WSA w Warszawie z dn. 14 września 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 30/11), protokoły kontroli przeprowadzonej przez wydział kontroli urzędu miasta (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt SAB/Wr 90/11) oraz dokumenty będące przedmiotem kontroli kuratorium (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 142/11). Powyższe uwagi są niezbędne zważywszy na treść odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek o udzielenie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku i zobowiązał organ do rozpoznania punktu od 1 do 4 wniosku skarżącej, w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził w punkcie 2, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ niezwłocznie udzielił skarżącej odpowiedzi, błędnie jednak stojąc na stanowisku, że informacja żądana w punktach od 1 do 4 wniosku nie stanowi informacji publicznej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 3 sentencji, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 i 209 p.p.s.a.