IV SAB/Gl 131/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa H. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa H. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 marca 2017 r. K. K. – reprezentowany przez pełnomocnika – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa H. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której domagał się: 1. nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, chociaż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa 3. przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów, 4. rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, 5. zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 2 stycznia 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jednakże do chwili wniesienia skargi nie uzyskał żadnej odpowiedzi pomimo, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś wnioskowana informacja do takich należy. Z załączonego do skargi wydruku wniosku wynika, że skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych do organu w poszczególnych latach, w okresie 2014 - 2016 oraz przesłanie tej informacji na podany adres poczty elektronicznej. Przekazując skargę na bezczynność organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie skargi przez skarżącego i odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 206 ustawy p.p.s.a. Nadto wskazał, że w przypadku uznania przez Sąd, że cofnięcie skargi drogą mailową nie jest skuteczne, a okoliczność udzielenia informacji publicznej przez organ nie jest wystarczająca do umorzenia postępowania, uwzględnił skargę – na podstawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. i wniósł o umorzenie postępowania oraz odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 206 ustawy p.p.s.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że żądana informacja została wysłana w dniu 5 stycznia 2017 r., ale na błędny adres [...], podczas gdy prawidłowy adres wnioskodawcy ma postać: [...]. Po otrzymaniu skargi w dniu 22 marca 2017 r. - w tym dniu wysłano do skarżącego wyjaśnienie, żądaną informację oraz pytanie, czy podtrzymuje skargę. W dniu 28 marca 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżący oświadczył, że cofa skargę w części – w zakresie wyżej oznaczonym jako punkt 1 i 3. Mając powyższe na względzie organ ocenił, że istnieje podstawa do umorzenia postępowania. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż Sąd może uznać, że cofnięcie skargi drogą elektroniczną nie było skuteczne organ podał, że uwzględnia skargę i informuje – na podstawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ponieważ przyczyną opóźnienia było udzielenie informacji na błędny adres e-mail. Ocenił, że również z tego powodu wniosek o umorzenie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast uzasadniając wniosek o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania wskazał, że doszło do niefortunnej pomyłki – nie było to jednak działanie intencjonalne. W replice z dnia 13 maja 2017 r. skarżący podał, że cofa skargę w zakresie wyżej oznaczonym jako punkt 1 i 3, gdyż do udostępnienia informacji doszło, a przyznanie sumy pieniężnej, mające charakter dyscyplinujący jest zbędne. Natomiast podtrzymał wniosek w zakresie wyżej oznaczonym jako punkt 2, gdyż organ dopuścił się bezczynności – która nie miała jednak rażącego charakteru. Wniosek nie został bowiem załatwiony w terminie ustawowym, a dopiero po wniesieniu skargi. Wywiódł, że skarżący nie może być obciążany negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemów elektronicznych organu lub jego ewentualnych zaniedbań. Podtrzymał też wniosek w zakresie wyżej oznaczonym jako punkt 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Z kolei stosownie do treści art. 149 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1), a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Poza tym należy wskazać , iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa H. w związku z niezałatwieniem jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym ilości wniosków jakie wpłynęły do organu o udzielenie informacji publicznych w latach 2014-2016. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej "u.d.i.p.". Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4 ust. 1 zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, m.in. w szczególności: podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4). Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 788) Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z kolei w art. 32 ust. 2 wymieniono jednostki organizacyjne wchodzące w skład Lasów Państwowych, do których należy min. Nadleśnictwo (pkt 3). Natomiast zgodnie z art. 35 tej ustawy nadleśniczy kieruje nadleśnictwem oraz reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania. Nadleśniczy, w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Natomiast co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i zakresem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Przedmiot wniosku skarżącego tj. informacja na temat ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczy ona bowiem działalności wskazanego organu, a dokładnie jest informacją o wykonywaniu przez ten organ zadania publicznego, jakim jest zapewnienie obywatelom dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie informację tą należy zaliczyć do wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) u.d.i.p., kategorii informacji publicznej, to jest informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Wobec powyższego załatwienie wniosku skarżącego mogło nastąpić poprzez udzielenie żądanej informacji w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), albo poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej lub umorzenie postępowania w tej samej formie z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie (art. 16 ust. 1), bądź też poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że przed wniesieniem skargi organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego z dnia 2 stycznia 2017 r. w żaden przewidziany w ustawie sposób. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z tym, że zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie taki termin nie został jednak przez organ wyznaczony. Skoro więc załatwienie wniosku skarżącego nie nastąpiło w terminie 14 dni od daty jego wpływu, to należało uznać, że po upływie tego terminu, wobec niewyznaczenia nowego terminu załatwienia wniosku, organ pozostawał w bezczynności. Powyższe kwalifikuje skargę jako zasadną wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia. Organ udostępnił informację dopiero w dniu 22 marca 2017 r., tj. w dniu wpływu skargi. Wobec tego należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Informacja została udzielona bowiem niezwłocznie po wpływie skargi do organu, zaś przekroczenie terminu było spowodowane wadliwym wysłaniem żądanej informacji w terminie ustawowym na nieprawidłowy adres mailowy i brakiem świadomości, że w rzeczywistości wniosek skarżącego nie został załatwiony. W związku z tym Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Natomiast z uwagi na fakt, że bezczynność ustała po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, oraz że skarżący w piśmie procesowym z dnia 13 maja 2017 r. w związku z udzieleniem mu informacji publicznej cofnął skargę w części wyżej oznaczonej jako punkt 1 i 3 skargi, Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, o czym orzeczono, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł odpowiadającej stawce minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Wbrew oczekiwaniu organu Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 206 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawnym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) - określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo - administracyjne, 2004, s. 383-384). Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 206 ustawy p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis, sąd musi zatem dokonać oceny, która jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym, ma charakter dyskrecjonalny, oparty na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. dotyczące analogicznego przepisu art. 102 k.p.c. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. I PZ 2/10, Lex Polonica nr 3027650, OSNP 2011, nr 23-24, poz. 297). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie występują szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Nie jest takim uzasadnionym przypadkiem sytuacja wskazująca na brak należytej staranności w wykonywaniu obowiązków ustawowych. Przepisy u.d.i.p. nakazują udostępnianie informacji na wniosek wyznaczający - co do zasady – sposób i formę udostępnienia. W sytuacji podania przez wnioskodawcę prawidłowego adresu poczty elektronicznej i wskazania, że prosi o przesłanie informacji na ten adres, rzeczą organu było prawidłowe odczytanie adresu i wysłanie żądanej informacji na ten adres. Wszelkie niedostatki i niedokładności w działaniu organu obciążają ten organ i nie stanowią podstawy do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Natomiast powody, dla których wnioskodawca nie otrzymał w terminie żądanej informacji Sąd uwzględnił stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze treść odpowiedzi na skargę Sąd wyjaśnia, że oświadczenie o cofnięciu skargi w formie elektronicznej nie wywołuje skutków prawnych ze względu na obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym formę pisemną. W tym stanie rzeczy dopiero oświadczenie o cofnięciu skargi zawarte w piśmie procesowym z dnia 13 maja 2017 r. można ocenić jako wywołujące jakiekolwiek skutki prawne. Jednak i w tym zakresie trzeba mieć na uwadze okoliczność, iż jest to oświadczenie o częściowym jedynie cofnięciu skargi. Jak wskazuje się w doktrynie cofnięcie skargi w części nie wiąże sądu - w rozumieniu art. 60 ustawy p.p.s.a. Pozostaje bowiem w postępowaniu przed sądem skarga w pozostałym zakresie i w związku z tym brakuje podstaw do umorzenia postępowania zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Nie ma także podstaw do umorzenia postępowania w części w myśl art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Cofnięcie skargi w części może mieć co najwyżej wpływ na ocenę legalności zaskarżonego aktu dokonywaną przez sąd (por. B. Dauter – Komentarz do art. 60 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2016 r., LEX). W tym stanie rzeczy w dacie sporządzania przez organ odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 6 kwietnia 2017 r.) skarga nie była skutecznie cofnięta w żadnym zakresie. Z tego powodu zastosowanie autokontroli, dla jej prawnej skuteczności, wymagałoby uwzględnienia skargi w całości. Zgodnie bowiem z art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 (organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania) stosuje się odpowiednio. Z treści pisma z dnia 6 kwietnia 2017 r. wynika, że organ dokonując autokontroli stwierdził, że uwzględnia skargę oceniając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie autokontrolne – w kontekście żądań skargi – nie może być ocenione jako uwzględniające skargę w całości. Obejmuje ono bowiem wyłącznie zaspokojenie żądania określonego w punkcie wyżej oznaczonym numerem 2. Jeżeli udostępnienie w dniu 22 marca 2017 r. żądanej informacji publicznej można kwalifikować jako uwzględnienie skargi w zakresie punktu 1, a załatwienie żądań objętych punktem 4 i 5 pozostaje w zakresie właściwości Sądu, to poza zakresem działania organu pozostało żądanie oznaczone wyżej jako punkt 4 (żądanie przyznania sumy pieniężnej). Jak wyżej wskazano nie doszło do skutecznego cofnięcia skargi w zakresie tego punktu przed datą dokonania autokontroli. Z tego względu autokontrola nie może być oceniona jako uwzględniająca skargę w całości i w efekcie nie wywołała zamierzonego skutku. Powyższe Sąd miał na względzie orzekając jak wyżej opisano. W niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.