IV SAB/Gl 135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi A.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania; 2) stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) odmawia przyznania na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 4) odmawia zasądzenia kosztów postępowania. A.C. (dalej: "skarżąca") w dniu 15 grudnia 2016 r. złożyła wniosek do Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Pismem z dnia 5 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącej, adwokat R.R., wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia ponaglenie podnosząc, że postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Domagał się stwierdzenia bezczynności organu i wyznaczenia terminu, w którym rozpoznany zostanie złożony przez skarżącą wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanymi na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Jego zdaniem organ nie podjął żadnych kroków mających na celu doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy przez co przewlekle prowadzi postępowanie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a."), postanowił uznać ponaglenie na przewlekłość prowadzonego postępowania za uzasadnione oraz stwierdzić, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa, a także wyznaczyć organowi termin na załatwienie sprawy do dnia 30 maja 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji otrzymał złożony przez skarżącą wniosek w dniu 15 grudnia 2016 r., następnie w dniu 12 czerwca 2017 r. skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku, dlatego organ był zobowiązany wydać decyzję do dnia 13 grudnia 2017 r. Mając na uwadze ten stan faktyczny sprawy, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie powyższego wniosku. Zauważył, w oparciu o art. 36 k.p.a., że organ I instancji wielokrotnie zawiadamiał skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, oraz wskazywał przyczynę tego stanu rzeczy, co więcej wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, jak też pouczał o prawie do wniesienia ponaglenia, z tego powodu nie stwierdził rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji. Pismem z dnia 29 maja 2018 r. skarżąca, za pośrednictwem tego samego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 42d ust 15 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"). Jednocześnie domagała się dokonania kontroli w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga i uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznania od organu odpowiedniej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wywiodła, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. jej wniosek powinien być rozpatrzony do dnia 16 czerwca 2017 r., nawet wówczas, gdy sprawa wymagała udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, bowiem zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, to zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Zdaniem skarżącej, organ po otrzymaniu jej wniosku przyjął bierną postawę dokonując jedynie czynności pozornych w postaci wysyłania pism zawiadamiających o niemożności rozpoznania sprawy w terminie z powołaniem się na jej złożony charakter. Sam brak wskazania konkretnych przesłanek uzasadniających przedłużenie przez organ terminu rozpatrzenia sprawy stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, dlatego też organ rażąco je naruszył, gdyż nawet gdyby stosować w sprawie art. 42d ust. 15 ustawy, to decyzja powinna być wydana do dnia 15 czerwca 2017 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, oraz szczegółowo przedstawił przebieg czynności podejmowanych w sprawie, co prowadziło do wniosku, że nie można w niej mówić o przewlekłości postępowania. Ponadto wskazał, że brak jest wystąpienia przesłanek stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, bowiem w dniu [...] r. została w niniejszej sprawie wydana decyzja administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej został pozytywnie rozpatrzony wspomnianą decyzją Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach z dnia [...] r., a już w dniu 5 czerwca 2018 r. wniesiona została skarga do tut. Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie jego rozpoznania. Skuteczność wniesienia skargi na przewlekłość postępowania organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji administracyjnej zależna jest od tego, czy zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. przed jej wniesieniem wyczerpane zostały przysługujące w sprawie środki zaskarżenia. Według art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość jego działania można wnieść w każdym czasie po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. W zakresie objętym przedmiotem postępowania, zastosowanie ma art. 37 k.p.a., który przewiduje, że na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie postępowania administracyjnego służy prawo wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia. W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 5 lutego 2018r. wniósł ponaglenie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponaglenie to odnosiło się do bezczynności organu, ale także dotyczyło przewlekłości prowadzonego postępowania. W konsekwencji uznać należy, że w sprawie tej spełnione zostały warunki formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a tym samym skarga ta może podlegać rozpoznaniu merytorycznemu. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest w oparciu o art. 42d ustawy z 24 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 z późn. zm., zwanej jak dotychczas w skrócie: "ustawa"). Zgodnie z art. 42d ust. 13 ustawy, w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu, odpowiedzi tej instytucji. Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Pojawiające się w trakcie tego postępowania wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Cytowane przepisy wprowadzają zatem inne terminy przewidziane dla załatwienia sprawy niż te które wynikają z postanowień art. 35 k.p.a., z tego powodu jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed unormowaniami o charakterze generalnym. W kontekście tej uwagi oraz uwzględniając to, że organ administracji pierwszej instancji wystąpił do podmiotu pełniącego funkcję krajowego punktu kontaktowego na terytorium [...], stwierdzić należało, że w sprawie tej zastosowanie miała regulacja zamieszczona w art. 42d ust. 15 ustawy. Oznacza to, że wniesiony do organu administracji w dniu 15 grudnia 2016 r. wniosek powinien być rozpatrzony w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, tj. do dnia 16 czerwca 2017 r. W rozpoznawanej sprawie decyzja wydana została w dniu [...] r., po upływie terminu wynikającego z treści art. 42d ust. 15 ustawy. Mając na uwadze datę wydania decyzji w niniejszej sprawie, a także wnioski z analizy działań podejmowanych przez organ administracji publicznej, stwierdzić należało, że Narodowy Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach w sprawie tej dopuścił się przewlekłości postępowania, a tym samym skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kierując się treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. obowiązany był do podjęcia rozstrzygnięcia, jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Drugim zagadnieniem wymagającym rozważenia jest ustalenie, czy stwierdzona przewlekłość działania organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na tak postawione pytanie, podzielić należało stanowisko prezentowane przez organ administracji w odpowiedzi na skargę, że w sprawie tej przewlekłość działania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, że z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się wówczas, gdy organ administracji dopuści się naruszenia obowiązujących przepisów prawa i to w takim stopniu, który nie jest możliwy do pogodzenia z zasadami funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego organ administracji pierwszej instancji podejmował działania zmierzające do wyjaśnienia istotnych jej okoliczności. W tym zakresie skierował do skarżącej szereg pism, w których domagał się uzupełnienia złożonego wniosku, a także dołączenia niezbędnej dokumentacji. Zauważyć należy, że w tym zakresie organ nie kieruje się treścią art. 64 § 2 k.p.a., a tym samym nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dodatkowo podkreślenia wymaga to, że udzielane przez skarżącą odpowiedzi nie były pełne i zawierały nieścisłości oraz liczne wady. W świetle tego ustalenia nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika skarżącej, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, ponieważ zmierzał do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla jego rozpatrzenia, nadto udzielane na wezwania tego organu odpowiedzi obarczone były istotnymi wadami, co powodowało niejednokrotnie konieczność ich powtarzania, celem doprecyzowania okoliczności faktycznych mających wpływ na wydane w sprawie pozytywne rozstrzygnięcie. Podejmowanie tych działań nie może być uznane za uzasadniające zarzut, że przewlekłe postępowanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo art. 42d ust. 15 ustawy posługuje się z jednej strony precyzyjnym terminem załatwienia sprawy, a mianowicie okresem 6 miesięcy, jednakże występuje w nim również pojęcie niedookreślone "niezwłocznie", w tej sytuacji konieczna jest wykładnia tego pojęcia, a tym samym nie można w tym zakresie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Mając na uwadze powyższe, skład orzekający orzekł jak w punkcie drugim niniejszego wyroku. W skardze domagano się przyznania od organu sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednakże z tych samych powodów, które były podstawą stwierdzenia, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, należało odmówić przyznania na rzecz skarżącej wyżej wymienionej kwoty. Pełnomocnik skarżącej wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygając w tym zakresie skład orzekający w pierwszej kolejności miał na uwadze treść art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W przedmiotowej sprawie odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania z tego powodu, że przed tutejszym Sądem prowadzonych jest wiele spraw o podobnym charakterze, w których wszyscy skarżący, w tym również skarżąca, są reprezentowani przez tego samego pełnomocnika, a sporządzane pisma procesowe, w tym skargi są praktycznie tożsame, gdyż różnią się jedynie terminami, w jakich dokonywane są określone czynności, np. wniesienie ponaglenia, czy też skargi. W związku z tym udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanych już wcześniej pism procesowych (szablonów) poprzez naniesienie niewielkich zmian z zakresu wyżej wymienionych danych. Wobec powyższego należało orzec, jak w punkcie 3 i 4 sentencji niniejszego wyroku.