IV SAB/Gl 14/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. w przedmiocie funkcjonariuszy straży pożarnej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] skierowanym do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, dalej: PSP, J. R. wniósł. o ustalenie w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej jego prawa do : 1) stanowiska starszego oficera ds. Bezpieczeństwa i Higieny Pracy w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G. od dnia [...] do dnia [...]:, 2) awansu w wyższej grupie zasadniczej; 3) wyższej grupy uposażenia zasadniczego; 4) uposażenia na stanowisku starszego oficera ds. Bezpieczeństwa i Higieny Pracy w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G.; 5) ponownego zatrudnienia na stanowisku starszego oficera ds. BHP, bądź na inne równorzędne stanowisko pracy – przywrócenie do pracy; 6) nowej – odpowiadającej prawu decyzji personalnej o rozwiązaniu stosunku służbowego strażaka PSP; 7) nowej rzetelnej i rzeczowej opinii o służbie; 8) nowego – odpowiadającego prawu, prawidłowego świadectwa służby. Przedmiotem obecnego postępowania sądowego jest wskazane w pkt 4 żądanie skarżącego (ustalenia w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej prawa skarżącego do uposażenia na stanowisku starszego oficera ds. Bezpieczeństwa i Higieny Pracy w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G,), natomiast żądania określone w pkt 1, 2 i 3 są przedmiotem odrębnych postępowań sądowych (IV SAB/Gl od 11 do 13/10), a żądania od 5-8 zostały rozstrzygnięte w postępowaniu zarejestrowanym pod sygn. akt IV SAB/Gl 16/09. Powyższe pismo (wniosek) Komendant Główny PSP przekazał w trybie art. 231 kpa [...] Komendantowi Wojewódzkiemu PSP pismem z dnia [...], podając w nim, że wniosek ten ocenił jako skargę na działanie (bezczynność) Komendanta Miejskiego PSP w G. W związku z takim przekazaniem skarżący w piśmie z dnia [...] wniósł do Komendanta Wojewódzkiego PSP żądanie rozpoznania i rozstrzygnięcia w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej jego wniosku z dnia [...], wyjaśniając przy tym, że w żadnym zakresie nie jest on skargą. Pismem z dnia [...][...] Komendant Wojewódzki PSP poinformował skarżącego, że wszystkie żądania objęte wnioskiem z dnia [...] były przedmiotem rozpoznania przez Komendanta Miejskiego PSP w G., i że [...] Komendant Wojewódzki, rozpatrując zażalenia i odwołania skarżącego udzielił mu już odpowiedzi stwierdzające prawidłowy sposób załatwienia wniosków skarżącego przez Komendanta Miejskiego. Pismem z dnia [...] skarżący wniósł o uzupełnienie powyższego pisma, nazwanego "nienazwaną decyzją", jasnym rozstrzygnięciem co do poszczególnych żądań z wniosku z dnia [...] i pouczeniem co do prawa odwołania się, bądź wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast w dniu [...] skarżący wniósł do Komendanta Głównego PSP zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kpa na niezałatwienie przez Komendanta Wojewódzkiego sprawy, zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] W piśmie z dnia [...], stanowiącej odpowiedź na wniosek z dnia [...], Komendant Wojewódzki poinformował, że jego pismo z dnia [...] nie było "decyzją nienazwaną", a jedynie pismem informującym o sposobie załatwienia sprawy i dlatego od tego pisma nie przysługuje odwołanie. W dniu [...] J. R. wniósł do tutejszego Sądu skargę na "niezałatwienie" przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej, jego wniosku z dnia [...] i wniósł o zobowiązanie tego Komendanta do wszczęcia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia wymienionego wniosku w drodze stosownego orzeczenia administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że owym wnioskiem skarżący wszczął postępowanie administracyjne, a organ PSP pozostaje w zwłoce w załatwieniu tej sprawy administracyjnej. Odpowiadając na skargę organ administracyjny postulował jej oddalenie. Wskazał, że na poszczególne wnioski skarżącego udzielono mu odpowiedzi. Natomiast nie ma możliwości wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej, gdyż np. w sprawach świadectwa służby lub opinii o służbie wydano prawomocne wyroki sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ppsa., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Tym samym nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. J. R. w złożonej skardze wskazał na bezczynność organu w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] o "ustalenie moich praw i zobowiązanie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. do wykonania decyzji". Skarżący we wniosku wskazał, iż Komendant Miejski bezpodstawnie odmawia mu wydania merytorycznej decyzji w tym zakresie. W pierwszej kolejności zważyć należy iż, [...] Komendant Wojewódzki PSP rozpatrywać mógł sprawę w takim zakresie, w jakim została ona mu przekazana przez adresata wniosku skarżącego z dnia [...], tj. Komendanta Głównego PSP. Tymczasem ten ostatni organ nie przekazywał żadnej sprawy administracyjnej. Nie tylko bowiem nie wydał postanowienia o przekazaniu sprawy, jakie jest w art. 65 § 1 kpa przewidziane w razie uznania przez organ administracyjny swojej niewłaściwości do rozpatrzenia podania, ale jednoznacznie wskazał, że przekazanie następuje w trybie art. 231 kpa, a więc w ramach postępowania skargowego. W takim też trybie Komendant Wojewódzki udzielił skarżącemu odpowiedzi w pismach z dnia [...] i [...] Natomiast, bez względu na prawidłowość działania organów administracyjnych, postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII kpa nie jest objęte kognicją sądów administracyjnych. W tym zakresie orzecznictwo od dawna jest jednolicie ugruntowane (por. np. postanowienie NSA z 9.XII.1999 r., sygn. akt III SAB 7/99, ONSA 2001 r. nr 1, poz. 27, czy też ostatnio – postanowienie NSA z 4.III.2010 r., sygn. akt I OSK 310/10, nie publ.). Dotyczy to również oczywiście niedopuszczalności w tym postępowaniu skargi na bezczynność organu. Tym samym jako podstawę odrzucenia takiej skargi wypadnie wskazać art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, skoro sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność, że skarżący w piśmie z dnia [...] nie zgadzał się na potraktowanie jego wniosku z [...] jako skargi. Prezentując takie stanowisko w dalszym ciągu mógł się bowiem domagać od adresata tego wniosku, tj. Komendanta Głównego PSP, załatwienia wniosku w trybie procesowym, względnie złożyć skargę na jego bezczynność. To wskazanie możliwości działania skarżącego oczywiście wolne jest od oceny zasadności i skuteczności takiego działania. Nie można jednak wniosku skarżącego z dnia [...] traktować jako nowego podania, skierowanego tym razem do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, skoro w tym wniosku skarżący nawiązuje wprost do przekazania wniosku z [...] przez Komendanta Głównego, które – jak już wykazano – odnosiło się do trybu skargowego. Nawet w razie odmiennego potraktowania wniosku z [...], pojawiłaby się druga zasadnicza podstawa odrzucenia skargi ze względu na treść zgłoszonego żądania dotyczącego ustalenia przez organ w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej prawa skarżącego do uposażenia na stanowisku starszego oficera ds. Bezpieczeństwa i Higieny Pracy w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G., gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa bezczynność organów może być skarżona tylko w przypadkach określonych w punkach 1-4a tego artykułu, a więc gdy organ administracji publicznej zobowiązany jest do wydania konkretnego aktu administracyjnego. W przypadku decyzji administracyjnej, o wydanie której skarżący się ubiegał, procedura administracyjna przewiduje zasadniczo dwa typy decyzji. Pierwsza przewidziana jest w art. 104 kpa i polega na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia, załatwiającego konkretną sprawę administracyjną. Druga zaś, z art. 105 kpa, dotyczy umorzenia bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego. O bezprzedmiotowości z kolei można mówić wówczas, gdy co prawda dany rodzaj sprawy ma charakter administracyjny i generalnie kwalifikuje się do rozstrzygnięcia decyzją, jednak w danej, rozpatrywanej sprawie nie może do tego dojść z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Tymczasem owa ogólna procedura administracyjna w ogóle nie dopuszcza konstrukcji decyzji jednego organu ustalającej prawo do uzyskania decyzji innego organu, określającej uprawnienia strony. Możliwości takiej nie przewidują także przepisy szczególne, w tym zwłaszcza obejmująca zagadnienie poruszane przez skarżącego ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( j.t. Dz. U. Nr 12 z 2009 r., poz. 68, ze zm.). Rozpoznawana skarga na bezczynność nie mieści się więc w ramach wyznaczonych art. 3 § 3 pkt 8 p.p.s.a. i dlatego podlega też odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zauważyć wypadnie również, że poszczególne żądania skarżącego wymagały rozpoznania ściśle według ich sformułowanych treści. Skarżący w mnogich swoich działaniach występuje do różnych organów wielokierunkowo, co powodowało konieczność konkretnego odniesienia się do każdego z żądań osobno. W tym stanie rzeczy orzeczono, jak w sentencji.