IV SAB/Gl 149/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń z opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, 2) stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) odmawia przyznania na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej przewidzianej w art. 154 par. 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4) odmawia zasądzenia kosztów postępowania. K. M., przedstawiciel ustawowy M. B., w dniu [...] r. złożył wniosek do Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Pismem z 13 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie. We wniosku tym wystąpiono o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz o wyznaczenie organowi pierwszej instancji terminu, w którym rozpoznany zostanie wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W motywach podniesiono, że sprawa, nawet gdyby wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinna zostać rozpoznana do dnia 30 marca 2017 r., co jednak nie nastąpiło. Zdaniem pełnomocnika nic nie wskazuje na to, aby opóźnienie w załatwieniu sprawy skarżącego nastąpiło z powodów niezależnych od organu. Nadto pełnomocnik zaznaczył, że sprawa nie należała do nadzwyczaj skomplikowanych pod względem prawnym i medycznym, dlatego nieuzasadniona jest zwłoka w wydaniu decyzji. Zdaniem pełnomocnika w sprawie doszło do przewlekłości oraz organ nie załatwił sprawy w terminie, bezzasadnie odkładając wydanie decyzji oraz nie wykonując czynności procesowych mających na celu zakończenie postępowania w rozsądnym terminie. Pismem z 25 maja 2018 r. wskazany powyżej pełnomocnik skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Wojewódzki Oddział w K. . W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego to jest art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 42d ust. 15 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.). Pełnomocnik wniósł o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga oraz orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 wyżej wymienionej ustawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W motywach skargi pełnomocnik strony skarżącej przybliżył czynności podejmowane w przedmiotowej sprawie i podtrzymał stanowisko zawarte w zażaleniu. W związku z tym stwierdzono, że wniosek powinien zostać załatwiony na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. do 30 marca 2017 r. Nadto zakwestionowano tryb działań organu oraz podano, że począwszy od marca 2017 r. aż do września 2017 r. skarżący otrzymywał jedynie kolejne zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z przedłużeniem o kolejny miesiąc. W ocenie pełnomocnika brak wskazania konkretnych przesłanek uzasadniających przedłużenie przez organ rozpatrzenia sprawy narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, a przekroczenie terminów oznacza, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie przepisów. Nadto określenie kolejnych terminów z powołaniem się na "charakter sprawy" ewidentnie narusza prawo strony do załatwienia sprawy w ustawowo określonym terminie. Ponadto nawet gdyby w sprawie miał zastosowanie art. 42d pkt 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to decyzja winna być wydana do 30 lipca 2017 r., co jednakże nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, a w motywach przedstawił przebieg czynności podejmowanych przez organ. Podkreślił między innymi, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywania czynności pozornych. Ponadto przewlekłość oznacza mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, opieszałe i niesprawne działanie organu. Wobec tego wskazał, że wielokrotnie w toku postępowania organ wzywał stronę do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Pełnomocnik organu podkreślił, że w 2017 r. do organu wpłynęło ponad 5700 wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, w tym świadczeń stomatologicznych i do listopada 2017 r. wydano 5714 decyzji. Nadto od początku 2018 r. wpłynęło ponad 3085 wniosków o zwrot świadczeń. Pełnomocnik podniósł, że w toku rozpatrywania wniosków organ badał, czy udzielanie świadczenia ogólnostomatologicznego w znieczuleniu ogólnym wynikało ze wskazań medycznych oraz jakie były to wskazania. Powyższe działania, jakkolwiek wpływały na wydłużenie postępowania, to jednak miały istotne znaczenie dla ustalania prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Ponadto pełnomocnik wymienił inne trudności wynikające z procedowania tych wniosków, które spowodowały konieczność bardzo szczegółowego ich analizowania. Pełnomocnik wskazał, że w sprawie były podejmowane wszelkie czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i brak jest wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w działaniach podejmowanych przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a., a więc także na przewlekłość organu w wydaniu decyzji lub właściwego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego wnioskiem złożonym w dniu 30 stycznia 2017 r. do Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. wystąpiła o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanymi na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a w tym przypadku na terytorium Republiki Czeskiej. Następnie skarżący zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z 25 czerwca 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w zakresie rozpoznania wymienionego powyżej wniosku. Skuteczność wniesienia skargi na przewlekłość organu w powyższym zakresie zależna jest od tego czy stosownie do postanowień art. 52 § 1 P.p.s.a. strona skarżąca przed jej wniesieniem wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia. W zakresie objętym przedmiotem postępowania zastosowanie posiadał art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewidywał, iż na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie postępowania administracyjnego służy prawo wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia (zmiana obowiązuje od dnia 01.06.2017.) ( Dz U. z 2017 poz. 935 – art.. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7.04.2017). W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego pismem z 13 lutego 2018 r. wniósł wprawdzie zażalenie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, jednak zdaniem składu orzekającego po dniu 1.06.2017r. uznać należy, iż stanowi ono ponaglenie. W konsekwencji uznać należy, że w sprawie tej dopełnione zostały wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a tym samym skarga ta może podlegać rozpoznaniu merytorycznemu. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest w oparciu o postanowienia art. 42d ustawy z 24 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 42d ust. 13 tej ustawy w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Podkreślić należy, że po myśli art. 42d ust. 15 tej ustawy gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Ujawniające się w trakcie tego postępowania wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Przywołane powyżej regulacje wprowadzają odmienne terminy przewidziane dla załatwienia sprawy niż wynika to z postanowień art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tego też powodu jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed unormowaniami o charakterze generalnym. W kontekście tej uwagi oraz mając w polu widzenia to, że organ administracji pierwszej instancji wystąpił do podmiotu pełniącego funkcję krajowego punktu kontaktowego na terytorium Republiki Czeskiej, tym samym w sprawie tej zastosowanie miała regulacja zamieszczona w art. 42d ust. 15 wyżej wymienionej ustawy. Oznacza to, że skoro wniosek został wniesiony do organu administracji 30 stycznia 2017 r. to tym samym decyzja winna zostać wydana do 30 lipca 2017 r. Podkreślić należy, że ustawodawca stanowi we wskazanym przepisie, że niezwłocznie po tym terminie, a zatem nie jest to termin zawity (wywołujący określone skutki prawne), lecz wskazanie dla organu administracji, że organ powinien wydać decyzję kierując się wskazaniami zamieszczonymi w przywołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt, decyzja nie została wydana. Biorąc pod uwagę, że skarga została złożona w dniu 28 czerwca 2018 r. przyjdzie stwierdzić, że Narodowy Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. dopuścił się przewlekłości postępowania, a tym samym skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kierując się treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. obowiązany był do podjęcia rozstrzygnięcia jak w pkt 1 niniejszego wyroku. Drugim zagadnieniem wymagającym rozważenia jest ustalenie, czy stwierdzona przewlekłość postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na tak postawione pytanie przyjdzie stwierdzić, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie tej części rozważań przyjdzie zauważyć, że z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się wówczas, gdy organ administracji dopuści się naruszenia obowiązujących przepisów prawa i to w takim stopniu, który nie jest możliwy do pogodzenia z zasadami funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. W przedmiotowej sprawie dostrzec należy, że od momentu wszczęcia postępowania organ administracji pierwszej instancji podejmuje działania zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W tym zakresie kieruje on do skarżącego szereg pism, w których domaga się uzupełnienia złożonego wniosku. Zauważyć należy, że w tym zakresie nie kieruje się treścią art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W świetle tego ustalenia nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika strony skarżącej, że organ dopuszczał się rażącego naruszenia prawa, ponieważ w ocenie składu orzekającego wskazany organ dołączał do akt prowadzonego postępowania dokumenty, które winny stanowić odpowiedź na jego wezwanie, jednakże obarczone były one istotną ułomnością. Zatem podejmowanie działań na rzecz skarżącego nie może być uznawane za rażące naruszanie prawa. Dodatkowo przywoływany art. 42d ust. 15 posługuje się z jednej strony precyzyjnym terminem załatwienia sprawy, a mianowicie 6 miesięcy, jednakże występuje w nim również pojęcie niedookreślone "niezwłocznie", w tej sytuacji spotykamy się z wykładnią tego pojęcia, a tym samym nie można w tym zakresie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Mając na uwadze powyższe skład orzekający orzekł jak w pkt drugim niniejszego wyroku. W skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik strony skarżącej wystąpił o przyznanie od organu na jej rzecz odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z uwagi na charakter prowadzonego postępowania, jak również mając w polu widzenia informację posiadaną z innych spraw rozpoznawanych w tym zakresie, że zgłoszony jest do prokuratury wniosek o wszczęcie postępowania karnego brak jest podstaw dla uwzględnienia powyższego wniosku i w tym zakresie kierując się treścią art. 151 P.p.s.a., należało skargę oddalić. Pełnomocnik skarżącego wystąpił o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozstrzygając w tym zakresie skład orzekający w pierwszej kolejności miał w polu widzenia treść art. 206 P.p.s.a., że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W przedmiotowej sprawie sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania z tego powodu, że przed tutejszym Sądem prowadzonych jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżący są reprezentowani przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach pisma procesowe są praktycznie tożsame, gdyż różnią się jedynie terminami w jakich dokonywane są określone czynności procesowe. Tym samym udział profesjonalnego pełnomocnika ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do specyfiki tej sprawy. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.