IV SAB/Gl 154/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Renata Siudyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego przekazania akt administracyjnych sądowi rejonowemu oddala skargę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 16 listopada 2015r. skardze na przewlekłość postępowania odwoławczego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. skarżący K.M. zarzucił organowi przedłużenie terminu do załatwienia sprawy bez należytego uzasadnienia. Podniósł, że rozpatrzenie zażalenia złożonego przez niego na postanowienie z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. nie wymagało przeprowadzania postępowania wyjaśniającego na poziomie organu odwoławczego. Wysłanie w dniu 27 października 2015r. wezwania zobowiązującego skarżącego do wyjaśnienia czy składa zażalenie na w/w postanowienie czy też domaga się stwierdzenia nieważności było zbędne, a świadczy o tym rygor zastosowany w braku reakcji na wezwanie. Skarżący wskazał, że rygor w postaci "uznania, że jego pismo stanowi zażalenie" nie jest znany procedurze administracyjnej. O zbędności wezwania do wyjaśnienia charakteru pisma skarżącego z dnia 23 września 2015r. świadczy także całkowite zlekceważenie tego oświadczenia przez organ. W konsekwencji skarżący uznał, że czynności podejmowane przez organ odwoławczy na przestrzeni od daty wpływu jego zażalenia wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego były czynnościami pozornymi, które w niezasadny sposób przewlekały prowadzenie postępowania poza miesięczny termin, o którym mowa wart. 35 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaprzeczył, by postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób nieefektywny lub pozorny. Wyjaśniono, że Kolegium zachowując zasady wynikające z procedury administracyjnej wydało postanowienie Nr [...] z dnia [...]r. Ponadto w dniu [...]r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji i postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności w/w postanowienia. Z akt sprawy administracyjnej przedstawionych wraz ze skargą wynikało, że postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta R. odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania postanowienia o odmowie przesłania Sądowi Rejonowemu w R. dokumentacji będącej podstawą wydania decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego i przyznaniu świadczenia pieniężnego na zakup żywności, decyzji z dnia [...]r. o przyznaniu zasiłku rodzinnego oraz decyzji z dnia [...]r. o dopłacie zasiłku okresowego za lipiec 2015r. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na art. 61 a § 1 K.p.a. wyjaśniając nadto, że w przepisach brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy w trybie administracyjnym. Zwrócono uwagę na treść art. 248 § 1 K.p.c. stanowiącego podstawę prawną przekazania sądowi powszechnemu akt postępowania administracyjnego wyjaśniając, że sąd ten nie jest stroną postępowania i nie stosuje się do niego przepisów Rozdziału III w Dziale II K.p.a., podkreślając, że nie ma przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę "żądania odmowy" przesłania Sądowi Rejonowemu w R. wnioskowanej przez ten Sąd dokumentacji. Na postanowienie to skarżący złożył w dniu 23 września 2015r. zażalenie, w treści którego zawarł wniosek o "stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie jest nieważne ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie organowi wydania we właściwej formie odmowy przekazania akt". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po otrzymaniu w dniu 2 października 2015r. akt sprawy wraz z zażaleniem na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w dniu 27 października 2015r. wezwało skarżącego do uzupełnienia, w terminie 7 dni, braków formalnych pisma z dnia 23 września 2015r. poprzez wskazanie czy pismo to należy traktować jako zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z dnia 16 września 2015r. czy też stanowi ono wniosek o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia pod rygorem uznania, że pismo z dnia 23 września stanowi zażalenie na w/w postanowienie. W wezwaniu zawarto też wyjaśnienie, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności. Nadto poinformowano stronę postępowania o przedłużeniu terminu sprawy do dnia 30 listopada 2015r. W odpowiedzi na wezwanie doręczone Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu 27 października 2015r. skarżący wskazał, że pismo jego należy w pierwszej kolejności potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania, a dopiero w drugiej kolejności, jeżeli organ nie stwierdzi nieważności tego postanowienia, należy nadać mu bieg jako zażaleniu. W tym samym piśmie skarżący zawarł wezwanie Kolegium do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 K.p.a., gdyż w jego opinii organ dokonywał jedynie czynności pozornych, doprowadzając do przewlekłości postępowania. W dniu 4 listopada 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało postanowienie nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania. Następnie, wszczynając w dniu 6 listopada 2015r. na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, decyzją z dnia [...]r. odmówiono stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przewlekłość jest instytucją wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Nowelizacja ta, ani też żadne inne przepisy nie zawierają definicji legalnej "przewlekłości postępowania" co spowodowało, że zarówno w piśmiennictwie prawniczym jak i judykaturze podjęto próbę zdefiniowana tego terminu. Przyjmuje się, że postępowanie przewlekłe to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, polegające na wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu bądź czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęciu "przewlekłość postępowania" przypisano opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Jako przewlekłość w prowadzeniu postępowania określono sytuację, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Można wtedy skutecznie przedstawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70, jak też B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238 czy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013r. sygn. akt II OSK 34/13 oraz z dnia 26 października 2012r. sygn. akt II OSK 1956/12 publ. CBOSA). Wymienione w literaturze przedmiotu i orzecznictwie przesłanki charakteryzujące przewlekłość postępowania sugerują, że ocena zasadności skargi wniesionej w tej materii wymaga analizy toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. w/w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). Odpowiedź na pytanie, czy postępowanie przed organem administracji publicznej prowadzone było rzetelnie i sprawnie i czy nie trwało dłużej niż to konieczne, wymaga zapoznania się także ze stanem prawnym, na podstawie którego sprawa powinna być załatwiana. Treść stosowanego prawa pozwala bowiem ocenić, czy działania podejmowane przez organ zmierzały do ustalenia niezbędnych dla sprawy faktów, czy też traktować je należy za pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Postępowanie, które według skarżącego dotknięte było wadą przewlekłości, toczyło się po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie to zostało zakwestionowane przez skarżącego w terminie otwartym do wniesienia zażalenia i tak też skarżący nazwał swoje pismo. Jednak w treści tego pisma, mimo wyraźnego nadania mu nazwy -"zażalenie", zawarto wniosek o stwierdzenia nieważności skarżonego aktu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało zatem podstawę do tego, by powziąć wątpliwość co do rzeczywistego charakteru tego pisma. Należało w związku z tym wezwać stronę (mając na uwadze obowiązek informacyjny i fakt, że strona działała samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika) - do jednoznacznego wskazania, czy strona w istocie wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego nadzwyczajnego - nieważnościowego, czy też pismo to należy potraktować jako środek zaskarżenia (zażalenie) w ramach zwykłego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawą odrębną w stosunku do sprawy rozpoznawanej w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie to nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. W omawianym trybie bada się wyłącznie istnienie albo nieistnienie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zakres tego postępowania jest zatem węższy aniżeli postępowania zwyczajnego. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że zbędne było działanie Kolegium zmierzające do ustalenia rzeczywistej woli strony zamanifestowanej w piśmie z dnia 23 września 2015r. a nazwanego "zażaleniem". Ustawodawca zobowiązuje organ administracji publicznej do czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu nakazuje organowi udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niejednokrotnie zdarza się, że w sporządzanych przez strony samodzielnie środkach odwoławczych podnoszone są zarzuty rażącego naruszenia prawa, czy generalnie nieważności kwestionowanych orzeczeń. Działanie organu administracji zawsze powinno zmierzać do zapewnienia stronie możności obrony jej praw. Pierwszeństwo w tym względzie zawsze ma tryb odwoławczy, jako realizacja konstytucyjnego prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, jednak decydującą co do wyboru sposobu zwalczania kwestionowanego orzeczenia jest zawsze wola strony. Obowiązkiem organu, w takim stanie faktycznym jak wynika z akt sprawy, było wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego pisma i nie można uznać takiego działania za działanie pozorne. Podsumowując przedstawione rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje skargę za niezasadną, co skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a. ----------------------- Sygn. akt IV SAB/GI 154/15 Sygn. akt IV SAB/GI 154/15 Sygn. akt IV SAB/GI 154/15