IV SAB/Gl 16/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. w przedmiocie funkcjonariuszy straży pożarnej postanawia 1) umorzyć postępowanie w części dotyczącej punktu I.8 i II.3 wniosku skarżącego z dnia [...] r., 2) odrzucić skargę w pozostałej części. Pismem z dnia [...] skierowanym do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, dalej: PSP, J.R. ( skarżący ) wniósł m.in. ( przedmiotem obecnego postępowania sądowego są tylko niżej wskazane żądania skarżącego – pozostałe stanowią lub będą stanowić odrębne sprawy sądowoadministracyjne ) o ustalenie w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej jego prawa do : - ponownego zatrudnienia na stanowisku starszego oficera ds. BHP, bądź na inne równorzędne stanowisko pracy – przywrócenie do pracy, - nowej – odpowiadającej prawu decyzji personalnej o rozwiązaniu stosunku służbowego strażaka PSP, - nowej rzetelnej i rzeczowej opinii o służbie, - nowego – odpowiadającego prawu, prawidłowego świadectwa służby. Jednocześnie wniósł ( w powyższym zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy ) o zobowiązanie Komendanta Miejskiego PSP, w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej do : - ponownego zatrudnienia skarżącego na stanowisko starszego oficera ds. BHP, bądź na inne równorzędne stanowisko pracy, - wydania skarżącemu nowej, odpowiadającej prawu decyzji personalnej o rozwiązaniu stosunku służbowego strażaka PSP, - wydania skarżącemu nowej rzetelnej i rzeczowej opinii o służbie, - wydania skarżącemu nowego, odpowiadającego prawu, prawidłowego świadectwa służby. Powyższe pismo ( wniosek ) Komendant Główny PSP przekazał w trybie art. 231 kpa [...] Komendantowi Wojewódzkiemu PSP pismem z dnia [...], podając w nim, że wniosek ten ocenił jako skargę na działanie ( bezczynność ) Komendanta Miejskiego PSP w G.. W związku z takim przekazaniem skarżący w piśmie z dnia [...] wniósł do Komendanta Wojewódzkiego PSP żądanie rozpoznania i rozstrzygnięcia w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej jego wniosku z dnia [...], wyjaśniając przy tym, że w żadnym zakresie nie jest on skargą. Pismem z dnia [...] [...] Komendant Wojewódzki PSP poinformował skarżącego, że wszystkie żądania objęte wnioskiem z dnia [...] były przedmiotem rozpoznania przez Komendanta Miejskiego PSP w G., i że [...] Komendant Wojewódzki, rozpatrując zażalenia i odwołania skarżącego udzielił mu już odpowiedzi stwierdzające prawidłowy sposób załatwienia wniosków skarżącego przez Komendanta Miejskiego. Pismem z dnia [...] skarżący wniósł o uzupełnienie powyższego pisma, nazwanego "nienazwaną decyzją", jasnym rozstrzygnięciem co do poszczególnych żądań z wniosku z dnia [...] i pouczeniem co do prawa odwołania się, bądź wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast w dniu [...] skarżący wniósł do Komendanta Głównego PSP zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kpa na niezałatwienie przez Komendanta Wojewódzkiego sprawy, zainicjowanej wnioskiem z dnia [...]. W piśmie z dnia [...], stanowiącej odpowiedź na wniosek z dnia [...], Komendant Wojewódzki poinformował, że jego pismo z dnia [...] nie było "decyzją nienazwaną", a jedynie pismem informującym o sposobie załatwienia sprawy i dlatego od tego pisma nie przysługuje odwołanie. W dniu [...] J.R. wniósł do tutejszego Sądu skargę na "niezałatwienie" przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej, jego wniosku z dnia [...] i wniósł o zobowiązanie tego Komendanta do wszczęcia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia wymienionego wniosku w drodze stosownego orzeczenia administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że owym wnioskiem skarżący wszczął postępowanie administracyjne, a organ PSP pozostaje w zwłoce w załatwieniu tej sprawy administracyjnej. Odpowiadając na skargę organ administracyjny postulował jej oddalenie. Wskazał, że na poszczególne wnioski skarżącego udzielono mu odpowiedzi. Natomiast nie ma możliwości wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej, gdyż np. w sprawach świadectwa służby lub opinii o służbie wydano prawomocne wyroki sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. skarżący cofnął skargę w zakresie dotyczącym ponownego zatrudnienia na stanowisko starszego oficera, a więc odnoszącym się do żądań ujętych w punktach I.8 i II.3 jego wniosku z dnia [...]. W świetle art. 60 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.), określanego dalej jako: ppsa, cofnięcie to należało uznać za dopuszczalne i dlatego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ppsa orzeczono, jak w punkcie 1 niniejszego postanowienia. W pozostałej części skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna – i to z kilku przyczyn: Po pierwsze – skarżący organ, [...] Komendant Wojewódzki PSP rozpatrywać mógł sprawę w takim zakresie, w jakim została ona mu przekazana przez adresata wniosku skarżącego z dnia [...], tj. Komendanta Głównego PSP. Tymczasem ten ostatni organ nie przekazywał żadnej sprawy administracyjnej. Nie tylko bowiem nie wydał postanowienia o przekazaniu sprawy, jakie jest w art. 65 § 1 kpa przewidziane w razie uznania przez organ administracyjny swojej niewłaściwości do rozpatrzenia podania, ale jednoznacznie wskazał, że przekazanie następuje w trybie art. 231 kpa, a więc w ramach postępowania skargowego. W takim też trybie Komendant Wojewódzki udzielił skarżącemu odpowiedzi w pismach z dnia [...] i [...]. Natomiast, bez względu na prawidłowość działania organów administracyjnych, postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII kpa nie jest objęte kognicją sądów administracyjnych. W tym zakresie orzecznictwo od dawna jest jednolicie ugruntowane ( por. np. postanowienie NSA z 9.XII.1999 r., sygn. akt III SAB 7/99, ONSA 2001 r. nr 1, poz. 27, czy też ostatnio – postanowienie NSA z 4.III.2010 r., sygn. akt I OSK 310/10, nie publ.). Dotyczy to również oczywiście niedopuszczalności w tym postępowaniu skargi na bezczynność organu. Jako podstawę odrzucenia takiej skargi wypadnie wskazać art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, skoro sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność, że skarżący w piśmie z dnia [...] nie zgadzał się na potraktowanie jego wniosku z [...] jako skargi. Prezentując takie stanowisko w dalszym ciągu mógł się bowiem domagać od adresata tego wniosku, tj. Komendanta Głównego PSP, załatwienia wniosku w trybie procesowym, względnie złożyć skargę na jego bezczynność. To wskazanie możliwości działania skarżącego oczywiście wolne jest od oceny zasadności i skuteczności takiego działania. Nie można jednak wniosku skarżącego z dnia [...]. traktować jako nowego podania, skierowanego tym razem do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, skoro w tym wniosku skarżący nawiązuje wprost do przekazania wniosku z [...] przez Komendanta Głównego, które – jak już wykazano – odnosiło się do trybu skargowego. Nawet w razie odmiennego potraktowania wniosku z [...], pojawiłaby się druga zasadnicza podstawa odrzucenia skargi. Otóż wniosek ten obejmuje dwa rodzaje żądań skarżącego, ujętych we wniosku z [...]. Pierwszy rodzaj dotyczy ustalenia przez organ w drodze decyzji prawa skarżącego do ustalenia w drodze merytorycznych decyzji jego praw określonych w kolejnych podpunktach punktu I tego wniosku. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa bezczynność organów może być skarżona tylko w przypadkach określonych w punkach 1-4a tego artykułu, a więc gdy organ administracji publicznej zobowiązany jest do wydania konkretnego aktu administracyjnego. W przypadku decyzji administracyjnej, o wydanie której skarżący się ubiegał, procedura administracyjna przewiduje zasadniczo dwa typy decyzji. Pierwsza przewidziana jest w art. 104 kpa i polega na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia, załatwiającego konkretną sprawę administracyjną. Druga zaś, z art. 105 kpa, dotyczy umorzenia bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego. O bezprzedmiotowości z kolei można mówić wówczas, gdy co prawda dany rodzaj sprawy ma charakter administracyjny i generalnie kwalifikuje się do rozstrzygnięcia decyzją, jednak w danej, rozpatrywanej sprawie nie może do tego dojść z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Tymczasem owa ogólna procedura administracyjna w ogóle nie dopuszcza konstrukcji decyzji jednego organu ustalającej prawo do uzyskania decyzji innego organu, określającej uprawnienia strony. Możliwości takiej nie przewidują także przepisy szczególne, w tym zwłaszcza obejmująca zagadnienie poruszane przez skarżącego ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( j.t. Dz. U. Nr 12 z 2009 r., poz. 68, ze zm.). Podobnie rzecz się ma z drugim rodzajem decyzji żądanych przez skarżącego we wniosku z [...]. Domagał się on mianowicie od organu zobowiązania, w drodze decyzji, podległego mu organu do wydania, określonych w punkcie II tego wniosku, aktów administracyjnych lub podjęcia określonych czynności. Ani ogólne, ani szczególne przepisy administracyjne nie dopuszczają tego rodzaju decyzji zobowiązujących. W razie bezczynności organu właściwego do załatwienia określonej sprawy, organ wyższego stopnia może interweniować albo w omówionym wyżej trybie skargowym, albo w trybie z art. 37 kpa, uruchamianym zażaleniem strony na niezałatwienie sprawy, przy czym i w zakresie tego trybu wyłączona jest droga sądowoadministracyjna. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest natomiast wyłącznie warunkiem formalnym pozwalającym na wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu ( por. wyrok NSA z 24.V.2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA z 2002 r., nr 3, poz. 116). Warunek ten skarżący wypełnił składając zażalenie z dnia [...], na które Komendant Główny PSP udzielił mu odpowiedzi pismem z dnia [...], przedłożonym przez skarżącego na rozprawie ( K-113 akt sądowych). Jednakowoż wobec braku dopuszczalności wydania żądanych decyzji zobowiązujących organ niższego stopnia, rozpoznawana skarga na bezczynność nie mieści się w ramach wyznaczonych w art. 3 § 3 pkt 8 ppsa i dlatego podlega odrzuceniu w tym zakresie z mocy art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Zauważyć wypadnie również, że poszczególne żądania skarżącego wymagały rozpoznania ściśle według ich sformułowanych treści. Skarżący w mnogich swoich działaniach występuje do różnych organów wielokierunkowo, co powoduje konieczność konkretnego odniesienia się do każdego z żądań osobno. Przykładowo można wskazać, że w zakresie wydania nowej opinii o służbie oprócz niniejszego postępowania skarżący uruchomił tryb odwoławczy od stanowiska Komendanta Miejskiego PSP w G. oraz wniósł skargę na bezczynność tego organu. Prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 15.V.2009 r., sygn. akt IV SAB/61 15/09, zobowiązano zresztą tego Komendanta do załatwienia wniosku skarżącego z [...] o wydanie nowej opinii o służbie. Także w przedmiocie wydania nowego świadectwa służby skarżący w dniu [...] wystąpił już do Komendanta Miejskiego PSP. Z akt sprawy nie wynika, by to postępowanie zostało zakończone, a zatem w jego ramach skarżący może podejmować właściwe czynności, nie wyłączając skargi na bezczynność wskazanego organu. Ponieważ rozwiązanie stosunku służbowego ( zwolnienie ze służby ) następuje w trybie decyzyjnym ( art. 32 ustawy o PSP), to i z żądaniem odnoszącym się do tej kwestii skarżący może wystąpić bezpośrednio do właściwego organu, który zobowiązany będzie je rozpatrzyć i rozstrzygnąć. Na koniec wyjaśnić należy, że dalsze żądania z wniosku skarżącego z [...], które wymienia w punkcie II swojego pisma z [...] ( k-28 akt sądowych), będą przedmiotem odrębnego procedowania, gdyż nie zostały objęte obecną sprawą. Z podniesionych wcześniej względów orzeczono, jak w punkcie 2 sentencji postanowienia. su.