IV SAB/Gl 162/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi P.M. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego oddala skargę. P.M. (dalej skarżący) w dniu [...] zwrócił się pocztą elektroniczną do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. ("MOPS") z formularzem "wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2015/2016". W treści wniosku sprecyzował, że wnosi o przyznanie dla siebie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2016/2017 oraz rozpoczęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na rok szkolny 2015/2016 oraz 2016/2017. Natomiast K.M. (ojciec skarżącego) w treści takiego samego formularza wniosku z dnia [...] domagał się przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci – A.M. i skarżącego oraz dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rok szkolny 2016/2017, a także dodatku z tytułu rozpoczęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na rok szkolny 2015/2016 i 2016/2017. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił K.M. przyznania, w okresie od 1 listopada 1015 r. do 31 października 2016 r., prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i pokrycia wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła skarżącego, a także dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła drugiego jego syna – A.M. Rozstrzygnięcie to stanowiło podstawę odrębnego postępowania administracyjnego nie związanego z wnioskiem skarżącego z dnia [...]. Pismem z dnia [...] Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Rodzinnych i Ubezpieczeń MOPS w R. wezwał skarżącego do potwierdzenia, że jest osobą pełnoletnią uczącą się zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2015r., poz. 114 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), co oznacza osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z m. in. ustaleniem wyrokiem sądowym lub ugodą sądową prawa do alimentów z ich strony (punkt 1), dostarczenia zaświadczenia bądź oświadczenia o uczęszczaniu do szkoły wyższej (punkt 2) oraz oświadczenia, że nie wykonuje obecnie pracy zawodowej (punkt 3), pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania złożonego wniosku z dnia [...] (k. 163 akt administracyjnych). Dodatkowo wskazania, czy został złożony jeden wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, gdyż skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył już cztery wnioski (punkt 4). Skarżący, na piśmie oznaczonym jako "zawiadomienie" z dnia [...] udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie stwierdzając, że jest osobą uczącą się w szkole wyższej, o której mowa w art. 3 pkt 19 oraz w art. 6 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na tą okoliczność podał, iż oryginał zaświadczenia z dnia [...] o uczęszczaniu do szkoły wyższej został przedłożony w dniu [...] przy wniosku o wydanie nowej Karty Dużej Rodziny oraz oświadczył, że nie wykonuje pracy zarobkowej, a dotychczas złożył jeden wniosek o ustalenie dla siebie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy 2015/2016 (k.170). Pismem z dnia [...] Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Rodzinnych i Ubezpieczeń MOPS w R. ponownie wezwał skarżącego do sprecyzowania, czy jest pełnoletnią osobą uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku m.in. z ustaleniem wyrokiem sądowym lub ugodą sądową prawa do alimentów z ich strony, a więc udzielenia odpowiedzi na pierwszy punkt wezwania z dnia [...] (k. 187). Skarżący w piśmie z dnia [...] złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na bezczynność Dyrektora MOPS w R. na niezałatwienie jego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy 2015-2016 w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a."), a także brak ustalenia innego terminu jego rozpatrzenia, w oparciu o art. 36 K.p.a. oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie. Pismem z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Pomocy Materialnej Uczniom MOPS zawiadomił skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...], nr [...], uznało za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2015/2016. W uzasadnieniu zajętego w sprawie stanowiska podniosło, iż organ I instancji nie jest bezczynny, albowiem skarżący będąc obowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przedłożył żądanych i niezbędnych w prowadzonym postępowaniu informacji, co więcej do terminu jej rozpatrzenia nie wlicza się okresów oczekiwania na udzielenie takich informacji. Pomimo doręczenia dwóch wezwań z dnia [...] i z dnia [...] skarżący nie dostarczył informacji i dokumentów wymaganych na podstawie art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stąd też, wobec nie przedłożenia żądanych informacji w wyznaczonym terminie, organ był zobowiązany do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania i to nawet bez poinformowania o przyczynie zwłoki bądź podania nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie był uprawniony do ponownego wystąpienia o dostarczenie brakujących informacji, czy też dokumentów. Pismem z dnia [...] skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora MOPS w R. w zakresie rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy 2015-2016. Domagał się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] w terminie 3 dni od dnia wydania orzeczenia przez Sąd, a także stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na jego rzecz kwoty [...] zł. Podniósł, że w dniu [...] wniósł zażalenie na nie rozpoznanie jego sprawy, mimo to Dyrektor MOPS w R. do dnia wniesienia skargi jej nie załatwił w sposób prawem przewidziany, jak też nie poinformował o przyczynach zwłoki oraz nie ustalił nowego terminu do jej załatwienia. W tej sytuacji, bezczynność organu nie może być uznana za nieznaczną, gdyż od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi upłynęły dwa miesiące. W odpowiedzi na skargę Dyrektor MOPS w R. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia, ewentualnie o jej oddalenie, bowiem doręczone skarżącemu w dniu [...] zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania stanowiło konsekwencję braku wykonania przez niego wezwania do złożenia dowodu wykazującego jego status jako osoby uczącej się, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a samo zażalenie skarżącego z dnia [...], skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., do dnia wniesienia skargi nie zostało rozstrzygnięte. Skarżący w piśmie z dnia [...] podniósł, że w dniu [...] wniósł zażalenie na bezczynność Dyrektora MOPS w R., a sam brak jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy nie ma wpływu na dopuszczalność skargi. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zostało bowiem sporządzone dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Nadto, zdaniem skarżącego organ nie miał żadnej uzasadnionej potrzeby wezwania do potwierdzenia, że skarżący jest osobą uczącą się oraz zadawania pytań w tej materii, gdyż dysponował stosowną dokumentacją w tym zakresie, tj. odpowiedzią z dnia [...]. Natomiast zwracanie się w tych okolicznościach z wezwaniem było działaniem pozornym mającym na celu przedłużenie załatwienia sprawy. Stosując art. 35 § 3 K.p.a. organ zwlekał do ostatniego dnia z podjęciem czynności, gdyż pierwsze wezwanie (pismo organu z dnia [...]) zostało wysłane w dniu upływu terminu miesięcznego na załatwienie jego wniosku. Dodatkowo, domagał się zwrotu kosztów postępowania zgodnie z załączonym zestawieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W ramach tej wstępnej kontroli dokonuje przede wszystkim badania swojej właściwości biorąc pod uwagę treść art. 3 § 2 p.p.s.a. Z tego przepisu wynika, że do właściwości sądów administracyjnych należy orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej (pkt 1), postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z określonymi w tym przepisie wyłączeniami (pkt 3), innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniami określonymi w tym przepisie (pkt 4) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie zobowiązany organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wbrew stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie organowi nie można postawić zarzutu bezczynności. W przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania skarżącego w jednej z form działania organów administracji, określonych w 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. i podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na taką bezczynność nie może być poddana wymienionej kontroli, gdyż podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stąd też wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę nie mógł być uwzględniony, bowiem wszczęta wnioskiem skarżącego sprawa administracyjna może być rozstrzygnięta w sposób wymieniony w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił, iż Dyrektor MOPS w R. jest bezczynny w zakresie rozpoznania jego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy 2015-2016. Z tego powodu domagał się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] i podniósł, że mimo upływu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy w sposób prawem przewidziany, jak też nie poinformował o przyczynach zwłoki oraz nie ustalił nowego terminu jej załatwienia. Z tego powodu, w dniu [...] wniósł zażalenie na nie rozpoznanie jego sprawy, określając bezczynność organu jako znaczną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych określa przesłanki nabycia praw do świadczeń rodzinnych i tym samym realizuje określone Konstytucją RP obowiązki państwa (art. 71 ust. 1). Zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, opiekunowi dziecka, a także "osobie uczącej się", pełnoletniej, niepozostającej na utrzymaniu rodziców (art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ obowiązany jest dokonać stosownych ustaleń a następnie wydać decyzję, uwzględniając unormowania zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Brak zatem, w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, iż pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek, świadczenie można przyznać wnioskodawcy również z uwagi na zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też prawną. Zasiłki rodzinne są bowiem formą pomocy państwa dla rodzin najuboższych i mogą być przyznane dopiero wtedy, gdy rodzice nie mogą sami zaspokoić potrzeb bytowych swoich dzieci. Ustawodawca, definiując w art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pojęcie "osoby uczące się" miał określony cel, aby wyłączyć z pośród kręgu osób uprawnionych do zasiłku te z nich, które pozostają na utrzymaniu rodziców i zarazem nie otrzymują od nich świadczeń alimentacyjnych na podstawie ugody sądowej, czy też wyroku sądowego. Jak wynika z analizy akt administracyjnych organ prowadził czynności zmierzające do dokonania określonych ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, o czym zawiadamiał dwukrotnie skarżącego. Jednakże do dnia wniesienia skargi skarżący nie udzielił odpowiedzi na zawarte w punkcie pierwszym z dnia [...] wezwanie do uzupełnienia wniosku z dnia [...] oraz nie dostarczył dokumentów potwierdzających, że jest osobą pełnoletnią uczącą się, zgodnie z treścią art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza osobę niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku m. in. z ustaleniem wyrokiem sądowym lub ugodą sądową prawa do alimentów z ich strony. Przywołane wezwanie z dnia [...] zostało opatrzone rygorem pozostawienia złożonego wniosku bez rozpoznania, o ile w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania skarżący go nie uzupełni brakujących w nim danych. Skarżący odebrał wezwanie w dniu [...], co sam przyznał w piśmie określonym jako "zawiadomienie" z tego samego dnia. Zatem wyznaczony przez organ termin upłynął w dniu [...]. Mimo ponownego wezwania w tej samej kwestii skarżący w piśmie z dnia [...], stanowiącym polemikę z odpowiedzią na skargę, czyli już po złożeniu skargi na bezczynność zaznaczył, że udzielił w tym zakresie wyczerpującej odpowiedzi. Tymczasem była to odpowiedź o innej treści niż przywołana w wezwaniu. Mianowicie wykazał, że jako osoba pełnoletnia pobiera naukę w szkole wyższej, czyli spełnia warunek stworzonej dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych definicji "szkoły wyższej", zawarty w art. 3 pkt 19. Jednak nie odniósł się do całej treści punktu pierwszego wspomnianego wezwania, dotyczącego wyłącznie art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli pojęcia "osoby uczącej się", a nie definicji "szkoły wyższej". W tym stanie rzeczy, organ w terminie jednego miesiąca od złożenia wniosku podjął czynności mające na celu merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a w wyniku upływu wyznaczonego w wezwaniu terminu był uprawniony do pozostawienia bez rozpoznania złożonego przez skarżącego w dniu [...] wniosku, co uczynił w dniu wniesienia skargi, tj. [...] (k. 211 i 212 akt administracyjnych). Odnosząc się do poczynionych przez skarżącego wyjaśnień w piśmie z dnia [...] dodać przyjdzie, iż każda sprawa administracyjna wszczyna na wniosek wymaga wnikliwego zbadania i rozstrzygnięcia. Stąd też za nieuprawniony należy uznać zarzut dokonywania przez organ czynności pozornych w świetle opisanego powyżej stanu faktycznego i prawnego. Jak wynika z przepisu art. 149 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bada zatem, czy zaskarżona bezczynność istnieje według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Tym samym, wobec załatwienia sprawy skarżącego w dniu [...], nie jest możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność, stosownie do dyspozycji art. 149 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.