IV SAB/Gl 163/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Powiatowego Zarządu Dróg w Ż. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 07 kwietnia 2014 r. M.K. zwróciła się do organu Powiatowego Zarządu Dróg w Ż. z wnioskiem o udzielenie informacji, czy organ jest w posiadaniu jakiejkolwiek dokumentacji związanej z planowaną przebudową drogi państwowej nr [...] ze względu na zagrożenie, jakie inwestycja ta może przynieść dla nieruchomości skarżącej związane z zalewaniem jej przez wody opadowe spływające z jej nawierzchni. Pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. organ poinformował skarżącą, iż jest opracowywana dokumentacja projektowa niniejszej inwestycji przez mgr inż. J.K. oraz, że zwróci się do projektanta o niezwłoczne przekazanie szczegółowych informacji dotyczących planowanego sposobu odwodnienia drogi na wysokości nieruchomości o nr [...] i [...]. Jednocześnie wraz z pismem został przekazany skarżącej plan sytuacyjny projektu wykonawczego przebudowy drogi. Jednocześnie pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. organ zwrócił się do projektanta o przekazanie szczegółowych informacji dotyczących rozwiązań drogi objętej planowaną przebudową na wysokości działek o nr [...] i [...]. W związku z nie uzyskaniem wymaganej informacji M.K. pismem doręczonym do organu 15 maja 2014 r. ponownie zwróciła się z prośbą o udzielenie informacji w formie pisemnej, precyzując, ze wnosi o doręczenie całości dokumentacji związanej z planowaną przebudową drogi powiatowej nr [...] w terminie 14 dni. Pismem z dnia 26 maja 2014 r. organ w odpowiedzi na pismo z dnia 15 maja 2014 r. wskazał, iż firma projektowa w dalszym ciągu jest w trakcie opracowywania wnioskowanej dokumentacji projektowej, a termin wykonania dokumentacji projektowej wraz z złożeniem kompletnego wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej upływa 30 września 2014 r. Dalej M.K. w dniu 21 maja 2014 r. wniosła do Samorządowego kolegium Odwoławczego w B. zażalenie niezałatwienie sprawy w terminie organu, w którym podniosła, iż zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w formie całości dokumentacji posiadanej przez organ w szczególności odpisu części opisowej projektu dokumentacji graficznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem dnia [...] r. po rozpoznaniu zażalenia stwierdziło, iż jest ono nieuzasadnione. W ocenie Kolegium skarżąca otrzymała żądane informacje w piśmie z dnia 07 kwietnia 2014 r. oraz 15 maja 2014 r. zatem nie doszło do bezczynności organu w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. M.K. pismem z dnia 15 września 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - za pośrednictwem Powiatowego Zarządu Dróg - skargę na bezczynność. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że istnieją wystarczające przesłanki do stwierdzenia bezczynności, gdyż organ nie dostosował się do obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie nie dłuższym niż 14 dni, kserokopii wnioskowanej przez skarżącą dokumentacji, ustalenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzeniem kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ Powiatowy Zarząd Dróg w Ż. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy tok czynności w sprawie. Wskazał, ze z przytoczonymi w skardze zarzutami nie sposób się zgodzić, gdyż są błędne i przedwczesne. W ocenie organu skarga na bezczynność jest bezzasadna, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku." Dopuszczalne odstępstwo od zasady sformułowanej w art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) zawiera przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Jest ono uzasadnione brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej możliwości technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób określony we wniosku. W takim przypadku podmiot ten jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach niemożności udzielenia informacji we wskazanej przez niego formie oraz o formie lub sposobie, w jakich informacja może zostać niezwłocznie udostępniona. Powiatowy Zarząd Dróg zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami prawa przekazał wszystkie informacje, które były w jego posiadaniu - kopię planu sytuacyjnego projektu wykonawczego przebudowy drogi na odcinku sąsiadującym z ww. nieruchomościami oraz poinformował stronę, iż wystąpi do projektanta o żądane informację. Następnie organ poinformował, iż projekt jest w dalszym ciągu w trakcie opracowywania, a termin jego ukończenia upływa dnia 30 września 2014 r. zatem dokonał wszystkich wymaganych przez ustawę czynności. W związku z powyższym organ nie miał możliwości udostępnienia informacji żądanych ponownie przez skarżącą dnia 15 maja 2014 r, ponieważ faktycznie ich nie posiadał, gdyż były one w trakcie tworzenia i opracowywania, a termin zakończenia wykonania dokumentacji projektowej wraz z złożeniem kompletnego wniosku o wydanie decyzji zezwalającej był stosunkowo odległy. Ponadto organ poinformował skarżącą o faktycznej niemożliwości udostępnienia ww. informacji. Organ wskazał, że nie dopuścił się wobec skarżącej bezczynności, bowiem dokonał wszystkich żądanych czynności, do których został przez przepisy prawa zobowiązany, a nadto jest przy tym oczywiste, iż w dacie udzielania odpowiedzi na wystąpienia skarżącej organ nie był w stanie udzielić skarżącej żądnych informacji, albowiem takowych nie posiadał, gdyż opracowanie dokumentacji projektowej (przez podmiot zewnętrzny) było jeszcze w toku. Na zapytanie Sądu – organ pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. poinformował, że termin wykonania wnioskowanej dokumentacji został przedłużony do dnia 29 maja 2015 r. Do pisma organ załączył aneks do umowy o sporządzenie przedmiotowej dokumentacji z dnia 28 listopada 2014 r. potwierdzający wyżej wskazaną okoliczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. W przypadku bowiem, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie k.p.a. (vide - wyrok WSA w Warszawie z 08 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, zbiór orzeczeń Lex 265495). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszym postępowaniu strona skarżąca upatruje się bezczynności organu polegającej na nie rozpoznaniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego udostępnienia całości dokumentacji związanej z planowaną przebudową drogi powiatowej nr [...]. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji strona skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) – zwanej dalej u. d. i p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego. Z powyższego wynika, że walor informacji publicznej mają dokumenty, akta i inne materiały wytworzone przez organy i podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jak też inne dokumenty, akta i materiały, które wprawdzie nie zostały przez nie wytworzone, ale są w ich posiadaniu, gdyż związane są z realizacją przez nie prawem przewidzianych zadań publicznych Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacja, o które zwróciła się do organu strona skarżąca stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi u. d. i .p. Stąd też, w rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że organ jako podmiot dysponujący informacjami objętymi wnioskiem zobligowany był go rozpoznać zgodnie z przepisami wskazanej ustawy. Natomiast w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie organ – bez zbędnej zwłoki - udzielił stronie skarżącej pisemnej informacji, że wnioskowane dokumenty (a w szczególności projekt budowlany) o których udostępnienie wnosiła skarżąca są w fazie wytwarzania (sporządzania), a co za tym idzie organ nie dysponuje w chwili obecnej żądaną informacją publiczną (w formie całości dokumentacji). Dokument w postaci projektu budowlanego nie istniał także w chwili wydania wyroku w niniejszej sprawie (patrz pismo organu z dnia 18 grudnia 2014 r. - w aktach sądowych sprawy). Inna mogłaby być ocena działań organu, gdyby skarżąca inaczej sprecyzowała swój wniosek, a mianowicie wniosła o udostępnienie jej dotychczas posiadanych przez organ dokumentów związanych z przedmiotowym przedsięwzięciem. W takim przypadku, gdyby organ tych dokumentów nie udostępnił, pozostawał by w bezczynności. Skoro jednak skarżąca w sposób jednoznaczny wskazała, że domaga się udostępnienia "całości dokumentacji", w szczególności zaś "części opisowej projektu i dokumentacji graficznej", to oczywistym jest, że skoro przedmiotowy projekt w chwili obecnej nie istnieje, to nie istnieje dokument mający zawierać wnioskowaną informację publiczną. Skoro tak, to bezspornym jest to, że w chwili obecnej wnioskowana informacja nie mogła zostać udzielona. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obejmuje podmioty, które są w posiadaniu żądanej informacji, przy czym owo posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja o jaką wystąpił zainteresowany. Powyższa zasada wiąże się z utrwalonym poglądem, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji. Zatem, w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się od organu udostępnienia informacji nieistniejących w dniu złożenia podania o udostępnienie informacji publicznej, realizacja podania nie jest możliwa. Prawidłowym, w takich okolicznościach, działaniem organu, będzie pisemne poinformowanie wnioskodawcy, iż organ żądanej informacji nie posiada. Innymi słowy, aby informacja była udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi zostać uprzednio wytworzona - musi mieć swój materialny odpowiednik. Nie można bowiem zobowiązać organu do udostępnienia informacji, która na dzień złożenia wniosku nie istnieje i w konsekwencji nie jest w posiadaniu organu. Z tego względu, dopóki określona informacja nie zostanie utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było odczytać jej treść, dopóty nie można przypisać jej waloru informacji publicznej. Przeto też w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności , pomimo subiektywnych odczuć strony skarżącej, należy uznać podjęte w sprawie przez organ działania za prawidłowe. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku