IV SAB/Gl 163/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi P.M. na przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. postępowania administracyjnego w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego oddala skargę. Pismem z dnia [...] P.M. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (MOPS) w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy 2015-2016, albowiem od dnia złożenia wniosku upłynęły dwa miesiące. W uzasadnieniu skargi akcentował, że w dniu [...] zwrócił się pocztą elektroniczną do MOPS z wypełnionym formularzem wniosku, którego organ nie załatwił w sposób prawem przewidziany, jak też nie poinformował o przyczynach zwłoki oraz nie ustalił nowego terminu jego rozpatrzenia. Domagał się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w terminie 3 dni od dnia wydania orzeczenia przez Sąd, a także stwierdzenia, że w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przewlekłość i bezczynność organu oraz zasądzenia na jego rzecz kwoty [...] zł. Akcentował, że w dniu [...] wniósł zażalenie na nie rozpoznanie jego wniosku z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor MOPS w R. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia, ewentualnie o jej oddalenie, bowiem zażalenie skarżącego z dnia [...], skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do dnia wniesienia skargi nie zostało rozstrzygnięte. Akcentował również doręczenie skarżącemu w dniu [...] zawiadomienia o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, wobec braku wykonania wezwania do złożenia dowodu wykazującego jego status jako osoby uczącej się w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "ustawa o świadczeniach rodzinnych"). Skarżący w piśmie z dnia [...] jeszcze raz podniósł, że w dniu [...] wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania przez Dyrektora MOPS w R. i tym samym nie załatwienie sprawy w terminie. Zawiadomienie o pozostawieniu przez organ wniosku bez rozpoznania zostało bowiem sporządzone dopiero po wniesieniu skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez ten organ. Zdaniem skarżącego, organ nie miał żadnej uzasadnionej potrzeby wezwania go do potwierdzenia, że jest osobą uczącą się i zadawania pytań w tej materii, gdyż dysponował stosowną dokumentacją w tym zakresie, tj. odpowiedzią z dnia [...]. Natomiast zwracanie się w tych okolicznościach z wezwaniem było działaniem pozornym mającym na celu przedłużenie załatwienia sprawy. Wywiódł, iż stosując art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a."), organ zwlekał do ostatniego dnia z podjęciem czynności, gdyż pierwsze wezwanie (pismo organu z dnia [...]) zostało wysłane w dniu upływu miesięcznego terminu na załatwienie jego wniosku. Dodatkowo, domagał się zwrotu kosztów postępowania zgodnie z załączonym zestawieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przechodząc do oceny zarzucanej w skardze przewlekłości prowadzenia postępowania należy podkreślić, że organy administracji publicznej, zgodnie z zasadami ogólnymi unormowanymi w art. 7 i art. 12 K.p.a., powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zatem sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Jednocześnie organ ma podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz do załatwienia sprawy. Wprowadzona do ustawodawstwa z dniem 11 kwietnia 2011 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji zagwarantowanie skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 K.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które jednak mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, pozoruje załatwianie sprawy, bowiem podejmuje w ramach jej rozpatrzenia działania procesowe, które nie przybliżają organu do ostatecznego jej zakończenia. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych powoduje, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednak wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie analiza akt wykazała, że pismem z dnia [...] Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Rodzinnych i Ubezpieczeń MOPS w R. wezwał skarżącego do potwierdzenia, że jest osobą pełnoletnią uczącą się nie pozostającą na utrzymaniu rodziców, dostarczenia zaświadczenia bądź oświadczenia o uczęszczaniu do szkoły wyższej oraz oświadczenia, że nie wykonuje obecnie pracy zawodowej, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku z dnia [...]. Dodatkowo wskazania, czy został złożony jeden wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, gdyż skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył już cztery wnioski. Skarżący udzielił w dniu [...] odpowiedzi na powyższe wezwanie stwierdzając, że jest osobą uczącą się w szkole wyższej. Na tą okoliczność podał, iż oryginał zaświadczenia z dnia [...] o uczęszczaniu do szkoły wyższej został przedłożony w dniu [...] przy wniosku o wydanie nowej Karty Dużej Rodziny. Oświadczył, że nie wykonuje pracy zarobkowej i złożył dotychczas jeden wniosek o ustalenie dla siebie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy 2015/2016. Pismem z dnia [...] Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Rodzinnych i Ubezpieczeń MOPS w R. ponownie wezwał skarżącego do sprecyzowania, czy jest pełnoletnią osobą uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku m.in. z ustaleniem wyrokiem sądowym lub ugodą sądową prawa do alimentów z ich strony (czyli udzielenia odpowiedzi na pytanie 1 wezwania z dnia [...]. Skarżący w piśmie z dnia [...] złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie i na bezczynność Dyrektora MOPS w R., dotyczące niezałatwienia jego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy 2015-2016, w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a także brak ustalenia innego terminu jego rozpatrzenia, w oparciu o art. 36 K.p.a. Pismem z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Pomocy Materialnej Uczniom MOPS zawiadomił skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Natomiast decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił K.M. (ojcu skarżącego) przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami również na skarżącego. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2015/2016. W uzasadnieniu postanowienia podniosło, iż organ I instancji nie jest bezczynny, albowiem skarżący będąc obowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przedłożył żądanych i niezbędnych w prowadzonym postępowaniu informacji, stąd też do terminu jej rozpatrzenia nie wlicza się okresów oczekiwania na ich udzielenie. Pomimo doręczenia dwóch wezwań z dnia [...] i z dnia [...] skarżący nie dostarczył dokumentów wymaganych w myśl art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stąd też wobec nie przedłożenia informacji w wyznaczonym terminie, organ był zobowiązany do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania i to nawet bez poinformowania o przyczynie zwłoki bądź podania nowego terminu jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Dodatkowo, organ nie był uprawniony do ponownego wystąpienia o dostarczenie brakujących informacji, czy też dokumentów. I tak, kontrolując działanie organu począwszy od dnia [...] do dnia wniesienia skargi, tj. [...], czyli również daty w której organ zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, uznano że nie można temu organowi postawić skutecznie zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Innymi słowy pozorowania czynności, które w efekcie nie przybliżały organu do rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na czasokres trwania postępowania wyjaśniającego złożyły się czynności organu podejmowane celem ustalenia istnienia przesłanek wnioskowanego przez skarżącego świadczenia i nie można uznać ich jako pozornych, czyli przyczyniających się do przedłużania postępowania. Odnosząc się do powyższego stanu faktycznego sprawy należy mieć na uwadze, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organ związany był ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., która nakłada obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, celem jej załatwienia i rozpatrzenia. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), bądź ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. W tej sytuacji pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Prowadzone przez organ postępowanie i podejmowane czynności szczegółowo opisane powyżej nie wypełniają, tak rozumianego, pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych określa przesłanki nabycia praw do świadczeń rodzinnych i tym samym realizuje określone Konstytucją RP obowiązki państwa (art. 71 ust. 1). Zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, opiekunowi dziecka, a także "osobie uczącej się", pełnoletniej, niepozostającej na utrzymaniu rodziców (art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ obowiązany jest dokonać stosownych ustaleń a następnie wydać decyzję, uwzględniając unormowania zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Brak zatem, w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, iż pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek, świadczenie można przyznać wnioskodawcy również z uwagi na zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też prawną. Zasiłki rodzinne są bowiem formą pomocy państwa dla rodzin najuboższych i mogą być przyznane dopiero wtedy, gdy rodzice nie mogą sami zaspokoić potrzeb bytowych swoich dzieci. Ustawodawca, definiując w art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pojęcie "osoby uczące się" miał określony cel, aby wyłączyć z pośród kręgu osób uprawnionych do zasiłku te z nich, które pozostają na utrzymaniu rodziców i zarazem nie otrzymują od nich świadczeń alimentacyjnych na podstawie ugody sądowej, czy też wyroku sądowego. Jak wynika z analizy akt administracyjnych organ prowadził czynności zmierzające do dokonania określonych ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, o czym zawiadamiał dwukrotnie skarżącego. Jednakże do dnia wniesienia skargi skarżący nie udzielił odpowiedzi na zawarte w punkcie pierwszym z dnia [...] wezwanie do uzupełnienia wniosku z dnia [...] oraz nie dostarczył dokumentów potwierdzających, że jest osobą pełnoletnią uczącą się, zgodnie z treścią art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza osobę niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku m. in. z ustaleniem wyrokiem sądowym lub ugodą sądową prawa do alimentów z ich strony. Przywołane wezwanie z dnia [...] zostało opatrzone rygorem pozostawienia złożonego wniosku bez rozpoznania, o ile w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania skarżący go nie uzupełni brakujących w nim danych. Skarżący odebrał wezwanie w dniu [...], co sam przyznał w piśmie określonym jako "zawiadomienie" z tego samego dnia. Zatem wyznaczony przez organ termin upłynął w dniu [...]. Mimo ponownego wezwania w tej samej kwestii skarżący w piśmie z dnia [...], stanowiącym polemikę z odpowiedzią na skargę, czyli już po złożeniu skargi na bezczynność zaznaczył, że udzielił w tym zakresie wyczerpującej odpowiedzi. Tymczasem była to odpowiedź o innej treści niż przywołana w wezwaniu. Mianowicie wykazał, że jako osoba pełnoletnia pobiera naukę w szkole wyższej, czyli spełnia warunek stworzonej dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych definicji "szkoły wyższej", zawarty w art. 3 pkt 19. Jednak nie odniósł się do całej treści punktu pierwszego wspomnianego wezwania, dotyczącego wyłącznie art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli pojęcia "osoby uczącej się", a nie definicji "szkoły wyższej". W tym stanie rzeczy, organ w terminie jednego miesiąca od złożenia wniosku podjął czynności mające na celu merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a w wyniku upływu wyznaczonego w wezwaniu terminu był uprawniony do pozostawienia bez rozpoznania złożonego przez skarżącego w dniu [...] wniosku, co uczynił w dniu wniesienia skargi, tj. [...] (k. 211 i 212 akt administracyjnych). Odnosząc się do poczynionych przez skarżącego wyjaśnień w piśmie z dnia [...] dodać przyjdzie, iż każda sprawa administracyjna wszczyna na wniosek wymaga wnikliwego zbadania i rozstrzygnięcia. Stąd też za nieuprawniony należy uznać zarzut dokonywania przez organ czynności pozornych w świetle opisanego powyżej stanu faktycznego i prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że czas działania organu odwoławczego nie mógł być oceniany w kontekście badanej przewlekłości postępowania. Wszystko to złożyło się na jednoznaczną ocenę Sądu, że w sprawie nie można zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania. Należało zatem skargę uznać za bezzasadną i oddalić na mocy art. 151 p.p.s.a.