IV SAB/Gl 170/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 sierpnia 2014r. i stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 sierpnia 2014 r., S. K., drogą poczty elektronicznej zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści jednej dowolnej decyzji administracyjnej wydanej w miesiącu lipcu 2014 r. i o przesłanie jej na jego adres domowy. Powiadomieniem z dnia 2 września 2014 r. adresat wniosku wezwał wnioskodawcę do własnoręcznego podpisania wniosku, w terminie 14 dni od jego otrzymania, pod rygorem umorzenia postępowania oraz poinformował, że żądanie nieokreślonej co do stanu faktycznego decyzji nie jest żądaniem o udostępnienie informacji publicznej, a złożony wniosek nie odpowiada warunkom określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782, zwanej dalej w skrócie jako: "u.d.i.p."). W dniu 9 września 2014 r. S. K. drogą poczty elektronicznej poinformował, że nie precyzuje żądania, ale prosi o udostępnienie treści pierwszej decyzji jaką organ wydał w miesiącu lipcu 2014 r., a jeśli decyzje są oznaczone numerami porządkowymi, to prosi o treść decyzji z pierwszym numerem porządkowym dla tego miesiąca. Pismem z dnia 23 września 2014 r., adresat wniosku odniósł się do udzielonej mu odpowiedzi i uznał, że złożony wniosek nadal nie zawiera podpisu ani też nie podaje faktów czy stanów faktycznych, których ma dotyczyć decyzja, co więcej stanowi rezygnację z udostępnienia informacji przetworzonej, bowiem nie wskazuje szczególnej istotności uzyskania żądanej informacji dla interesu publicznego. Decyzją z dnia [...] nr[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a."), umorzył postępowania w sprawie wniosku S. K. o udostępnienie informacji publicznej. Organ zaznaczył, że przedmiotowy wniosek, który nie został podpisany zawierał żądanie udostępnienia treści jednej - "dowolnie" wybranej - "decyzji administracyjnej" wydanej przez organ w miesiącu lipcu 2014 r., którą należało przesłać na adres domowy wnioskodawcy. Ostatnie zdanie wniosku zawierało zastrzeżenie prawa do dokonywania publicznej oceny legalności "tut. Inspektoratu nadzoru budowlanego", co mogło wskazywać, że wnioskodawca na wypadek traktowania wniosku jako dotyczącego informacji przetworzonej w ten sposób zdefiniował szczególną istotność żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego. Żadnej dalszej informacji o charakterze materiału poznawczego, instrumentach publicznej oceny, kwalifikacjach i profesjonalizmie oceniających i innych uwarunkowaniach tej oceny złożony wniosek nie zawierał. Jedna, niemal przypadkowa (dowolnie wybrana) decyzja miała posłużyć do zrealizowania tak zdefiniowanego interesu publicznego. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przewidując ewentualność wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej wystąpił do wnioskodawcy, powiadomieniem z dnia 02.09.2014 r., opartym o treść art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (i traktowanym na tym etapie analogicznie jak wezwanie do usunięcia braków pisma w oparciu o art. 64 K.p.a.), oraz wskazał na powody uniemożliwiające udostępnienie informacji publicznej w sposób i w formie określonej we wniosku zwłaszcza informacji przetworzonej, na co wskazywała konieczność ustalenia kryteriów selekcji, przeprowadzenie czynności wyboru decyzji spełniającej w sposób optymalny funkcję materiału poznawczego do celów oceny legalności organu, poddania jej operacji usunięcia wiadomości prawnie chronionych i informacji niejawnych i ostatecznie przekazaniu wnioskodawcom. Dodatkowo, powołał się na brak podpisu wniosku, którego złożenie może wywołać konieczność podjęcia decyzji, brak określenia faktów lub stanów faktycznych, których dotyczy treść żądanej decyzji oraz na brak wskazania cechy szczególnej istotności uzyskanej informacji dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy). Nadto, organ poinformował o możliwości umorzenia postępowania w wypadku nie złożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanej w powiadomieniu. Powołują się na brak kryteriów merytorycznych żądanej decyzji organ uznał, że zachodzi wątpliwość, czy w tej sprawie w ogóle chodzi o informację publiczną, która według przeważającej linii orzecznictwa sądów administracyjnych winna dotyczyć faktów lub określonych stanów faktycznych. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 21.06.2012 r. o sygn. akt I OSK736/12: "prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów...". Podobnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 22.09.2010 r. o sygn. akt II SAB/Wa 95/10 i z dnia 19.07.2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 987/13, dostępnych w internetowej bazie orzeczeń NSA). W kwestii identyfikacji wnioskodawcy wypowiedział się także WSA w Olsztynie stwierdzając w wyroku z dnia 12.09.2012 r. o sygn. akt IISAB/Ol 33/12 (Lex 1195979): "wskazanie przez wnioskodawcę danych pozwalających na jego identyfikację jest minimalnym wymogiem". Nie ulega wątpliwości, że podpis jest najlepiej identyfikującym autora elementem pisma. Jest to tym bardziej konieczne na przeddecyzyjnym etapie postępowania, do którego obok ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się także przepisy K.p.a. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). WSA w Warszawie w wyroku z dnia 02.04.2014. r. o sygn. akt VIII SAB/Wa 69/13 (Lex 1466922) dodaje natomiast, że: "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać musi zawierać co najmniej takie dane i być tak precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie." W omawianym stanie faktycznym wnioskodawca wskazuje głównie formę informacji, a nie jej treść, dlatego organ kierując się treścią art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. zmuszony był do umorzenia postępowania. W dniu 3 października 2014 r. S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zarzucając, że do tego czasu nie otrzymał żądanej informacji, a także domagał się zasądzenia kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę, organ postulował o jej oddalenie, względnie umorzenie postępowania, z uwagi na doręczenie skarżącemu stosownych powiadomień i nadto brak podpisania wniosku. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. pełnomocnik organu uznał, że zbytnia liberalizacja przepisów w sprawie udzielania informacji publicznej może paraliżować wykonywaną w normalnym trybie pracę organów nią dysponujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej, kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno -technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów u.d.i.p. jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który jako organ wykonuje zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowo, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) określa kompetencje nadzoru budowlanego na szczeblu powiatowym. Zgodnie z jej art. 80 ust. 1 zadania nadzoru budowlanego wykonuje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W ramach tych zadań wydaje decyzje administracyjne (m.in. na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a, art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 u.d.i.p., przy czym zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest decyzja administracyjna stanowiąca przedmiot wniosku skarżącego (por. wyroki NSA z dnia 11 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1558/13; z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 894/13; z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2157/12;z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12; dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Decyzja o umorzeniu postępowania możliwa jest natomiast wyłącznie w przypadku przewidzianym w treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje umorzenie postępowania, jeżeli udostępnienie żądanej informacji w sposób wskazany we wniosku nie jest możliwe ze względu na środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany, a wnioskodawca w zakreślonym terminie nie wskazał innej formy jej udostępnienia. Na gruncie u.d.i.p. nie jest możliwe umorzenie postępowania ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że ewentualne uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. może następować jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zmierza bezpośrednio do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania, a więc jest zobligowany do stosowania procedury administracyjnej, a nie jest możliwe wydanie tej decyzji bez uzupełnienia tego braku formalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Zauważyć należy, że wniosek strony skarżącej został przesłany do organu drogą mailową. Odnosząc się do formy wniosku (e-mail) i braku podpisu na wniosku stwierdzić należy, że Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony m.in. w wyrokach: z dnia 16 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 30 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 1991/12 (dostępnych w internetowej bazie orzeczeń NSA), że w przepisach u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz treści jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o samą jego treść, czyli tak jak w rozpoznawanym przypadku, bowiem wnioskodawca podał swój adres elektroniczny oraz adres zamieszkania. Na marginesie zaznaczyć przyjdzie, że wezwanie do wykazania interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie jest traktowane jako wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku, lecz jako wezwanie do wykazania przesłanki wynikającej z przepisu prawa materialnego. Niedopuszczalne byłoby w takim przypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a Wydanie już po wniesieniu skargi decyzji z dnia [...] o umarzeniu postępowania, w której obok art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazano także art. 107 § 1 i 3 K.p.a. nie jest uwzględnieniem skargi w całości i realizacją wniosku skarżącego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 tego artykułu i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Skoro, skarżący nie otrzymał żądanej informacji w powyższym terminie, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, ani też skarżący nie otrzymał pisemnej informacji, iż organ nie dysponuje żądanymi informacjami, to stwierdzić należy, że pozostawał w bezczynności. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA) wskazano, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (np. w przypadku uwzględnienia skargi przez organ administracyjny w trybie autokontroli - zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 403; B. Dauter B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Zakamycze 2005, s. 376, czy T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 495). Zdaniem składu orzekającego, organ nadal nie rozpoznając wniosku skarżącego pozostaje w stanie bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, zobowiązuje do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173 z 2011 r.), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z tym, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, modyfikujące w art. 14 regulacje zawarte w przepisach p.p.s.a., w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na Sąd obowiązek orzekania w tym zakresie w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r., zatem niezależnie od tego, kiedy złożona została skarga. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności, Sąd, zobowiązał organ do załatwienia wniosku w trybie przepisów u.d.i.p., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych temu organowi (art. 286 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia skarżącego, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Tymczasem rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Dodatkowo, z powyższych względów, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia grzywny organowi, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. pkt 3 żądania skargi). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).