IV SAB/Gl 173/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) w pozostałym zakresie postępowanie umarza; 3) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., E.D. zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie jej jednej - wybranej dowolnie - decyzji administracyjnej, jaką organ ten wydał w lipcu 2014 r. Odpowiadając na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. wystosował do wnioskującej pismo datowane na 2 września 2014 r., zatytułowane jako "Powiadomienie" w którym powołując się na art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) wskazał, iż żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie wskazanej we wniosku albowiem po pierwsze - wniosek ten nie został podpisany, po drugie - nie odpowiada on warunkom wniosku o udostępnienie informacji publicznej gdyż dotyczy "nieokreślonej co do stanu faktycznego decyzji", zaś po trzecie - nie spełnia wymogu wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 cytowanej regulacji, gdyż nie wskazano na czym polega szczególna istotność uzyskanej informacji dla interesu publicznego. W tym stanie rzeczy organ wywiódł, że jeżeli w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma strona nie złoży wniosku w sposób i w formie wskazanej w powiadomieniu, postępowanie zostanie umorzone. Odpowiedź na to pismo E.D. nadała pocztą elektroniczną w dniu 14 września 2014 r., precyzując, iż żąda udostępnienia treści pierwszej decyzji jaką wspomniany organ wydał w lipcu 2014 r. Odnosząc się do powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., pismem z dnia 23 września 2014 r. pozostawił wniosek strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł bowiem, że jej odpowiedź na wezwanie z dnia 2 września 2014 r. zawiera odniesienie tylko do jednej z wymienionych w nim kwestii, to jest określenie decyzji, która ma zostać udostępniona. Równocześnie zaznaczył, iż wniosek strony nadal nie został podpisany - podobnie jak wspomniana odpowiedź na wezwanie przesłana drogą elektroniczną, a nadto wnioskująca w dalszym ciągu nie wskazała stanu faktycznego, jakiego ma dotyczyć żądana przez nią decyzja. W dniu 3 października 2014 r. E.D., działająca przez radcę prawnego P.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. bezczynność polegającą na niezałatwieniu jej wniosku z dnia 28 sierpnia 2014 r. Skarżąca podkreśliła, iż wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania, choć w odpowiedzi na stosowne wezwanie sprecyzowała jego treść. Nadto dodała, że wbrew twierdzeniom organu, jej wniosek na żadnym etapie postępowania nie dotyczył informacji publicznej przetworzonej lecz prostej. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. domagał się jej oddalenia lub umorzenia postępowania. Organ podkreślił, że nie pozostawał w bezczynności faktycznej, gdyż wykonywał w toku postępowania stosowne czynności w terminach wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Wezwał mianowicie skarżącą o uzupełnienie wniosku działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., który ma zastosowanie w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej, co było uzasadnione, gdyż wniosek strony stanowił wyraz nadinterpretacji uprawnień do informacji publicznej. Chociaż bowiem zażądano w nim udostępnienia decyzji administracyjnej, to jednak dotyczył on informacji niedookreślonej, czy wręcz przypadkowej, a tym samym nie odnosił się do konkretnych faktów czy stanów faktycznych. Zgodnie zaś ze stanowiskiem judykatury, nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej jeśli strona nie wskazała konkretnie określonej informacji lub uczyniła to w sposób bardzo ogólny. Ponieważ skarżąca nie doprecyzowała swojego żądania w sposób czyniący zadość wspomnianemu wezwaniu, wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania. W tym miejscu organ zaznaczył, że już po wniesieniu skargi, a mianowicie w dniu 22 października 2014 r., ściśle wykonując dyspozycje art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania, co powoduje ustanie bezczynności, a tym samym uzasadnia oddalenie skargi lub umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 2 pkt 8 przywołanej regulacji, kontrola ta obejmuje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, o których mowa w pkt 1-4a tego unormowania. Stosownie do treści art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP oraz w uregulowaniach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 3 przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast po myśli art. 5 ust. 1 powoływanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, zaś stosownie do postanowień art. 16 wskazanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, wskazane w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i pomimo tego nie podejmuje działań mających na celu sprostanie temu obowiązkowi. Strona skarżąca upatruje bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w zakresie dostępu do informacji publicznej, zarzucając mu brak załatwienia jej wniosku z dnia 28 sierpnia 2014 r. W pierwszej kolejności godzi się wskazać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., a w rezultacie jest zobowiązany do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Jest także poza sporem, że udostępnienie decyzji administracyjnej wydanej przez ten organ mieści się w pojęciu informacji publicznej, zdefiniowanym w art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust.1 i art. 6 cytowanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. W tym przypadku rozważyć należy, czy skarżąca w sposób prawidłowy określiła zakres swojego żądania. We wniosku z dnia 28 sierpnia 2014 r. skarżąca domagała się udostępnienia jakiejkolwiek decyzji wydanej przez powyższy organ w lipcu 2014 r., natomiast w kolejnym piśmie skierowanym do tegoż organu wystąpiła o udostępnienie pierwszej decyzji wydanej w lipcu 2014 r. Tak skonstruowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie odpowiada wymogom wynikającym z treści postanowień art. 3 pkt. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie identyfikuje dokumentu, który ma być udostępniony. Odwołanie się wyłącznie do udostępnienia jakiejkolwiek decyzji wydanej przez organ administracji publicznej lub pierwszej decyzji wydanej przez ten organ w danym miesiącu nie precyzuje żądania kierowanego do niego, ponieważ organ administracji prowadzi szereg różnych rejestrów wydawanych decyzji, zatem nie jest możliwe ustalenie, która decyzja wydana została jako pierwsza w danym miesiącu. Zatem w tym zakresie żądanie skarżącej skierowane do organu administracji zawiera uchybienia, jednakże dostrzec należy, że podnoszona powyżej okoliczność została przez organ administracji pominięta, ponieważ uznał on, że zakres żądania został doprecyzowany w sposób wystarczający dla udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie bezspornym jest nadto fakt, iż strona złożyła swój wniosek czyniąc to za pośrednictwem poczty elektronicznej. Zdaniem Sądu, taki sposób złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy uznać za skuteczny. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, a skoro nie istnieje przy tym konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, ani też wykazania przezeń interesu prawnego lub faktycznego w otrzymaniu informacji, jako wniosek trzeba traktować również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (stanowisko zbieżne z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA). Nie sposób zatem uznać za prawidłowe podejmowane przez organ działania polegające na wzywaniu strony o podpisanie wniosku. Wniosek taki nie musi bowiem zawierać podpisu, o ile tylko możliwa jest jego realizacja w oparciu o samą treść, to jest - jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku - gdzie wnioskodawczyni podała swój adres elektroniczny oraz adres zamieszkania. Równocześnie trzeba zaakcentować, że wbrew twierdzeniom organu, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów K.p.a. jest bowiem ograniczone jedynie do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - dostępny w CBOSA). Przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej nie przewidują zatem możliwości wzywania strony o uzupełnienie braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., jak również pozostawiania takiego wniosku bez rozpoznania. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., pismem z dnia 2 września 2014 r. zatytułowanym jako "Powiadomienie" wezwał E.D. do uzupełnienia wniosku stosując prawidłowy tryb z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (i pouczając ją o przewidzianym w tym przepisie rygorze umorzenia postępowania). Dalsze podejmowane przez organ czynności nacechowane są jednak wyraźną niekonsekwencją, gdyż po udzieleniu przez skarżącą odpowiedzi, kolejnym pismem z dnia 23 września 2014 r. pozostawił on jej wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. formułując w nim twierdzenie, jakoby wcześniejsze "powiadomienie" miało być wezwaniem do uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 tego Kodeksu. Należy dodać, że także samo "powiadomienie" z dnia 2 września 2014 r. nie stanowi czynności, którą można by uznać za czyniącą zadość wymogom przepisów prawa. Brak było bowiem przesłanek zarówno do wzywania strony o podpisanie wniosku - z uwagi na argumenty, które opisano powyżej, jak również do wykazywania szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego - bowiem nie budzi wątpliwości, że wniosek, w którym strona domagała się przesłania jednej decyzji administracyjnej, w żadnym wypadku nie dotyczył informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Wezwanie to można uznać za zasadne jedynie w zakresie obejmującym sprecyzowanie, której decyzji domaga się udostępnienia strona. Na tę część wezwania skarżąca udzieliła odpowiedzi wskazując, że chodzi jej o pierwszą decyzję administracyjną jaka została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w lipcu 2014 r. Trzeba przyznać, że - jak trafnie wywodził organ - w świetle utrwalonego stanowiska judykatury, każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby było możliwe jego załatwienie zgodne z prawem. Przyjdzie zauważyć, że skarżąca podjęła działania zmierzające do skonkretyzowania swojego żądania, albowiem wskazała, iż domaga się przesłania pierwszej decyzji wydanej w lipcu 2014 r. Przedmiot wniosku został więc wskazany w sposób mało precyzyjny, jednakże organ administracji uznał, że w sposób wystarczający dla zidentyfikowania decyzji wymagającej udostępnienia. Jak trafnie podnosi organ, informacja publiczna dotyczy sfery faktów. W trybie ustawy można zatem żądać tylko takich dokumentów, które potwierdzają, obrazują, statuują, czy też w inny sposób dotyczą pewnego konkretnego stanu faktycznego. Dokumentem takim jest przy tym każda decyzja administracyjna. Powyższe nie oznacza jednak, aby strona, która podała dane pozwalające na jednoznaczną identyfikację żądanego dokumentu, musiała każdorazowo opisywać stan faktyczny, do którego dokument ten się odnosi. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na osobę ubiegającą się o udzielenie informacji obowiązku jakiegokolwiek uzasadniania wniosku, jak również nie wymaga podawania danych innych niż te, które są konieczne do jednoznacznej identyfikacji przedmiotu żądania wnioskodawcy. W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. pozostawał w bezczynności, gdyż do tego dnia nie załatwił wniosku strony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Nie udostępnił bowiem stronie wymaganej informacji, a równocześnie nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia bądź o umorzeniu postępowania, ani też nie podjął czynności, które czyniłyby zadość wymogom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego trzeba podkreślić, że już po wniesieniu tej skargi, a mianowicie w dniu 22 października 2014 r. wspomniany organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Przyjdzie zauważyć, że - jak podniesiono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (Sygn. akt I OPS 6/08, publ.: ONSAiWSA z 2009 r., nr 4 poz. 63) - w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a cytowanej ustawy, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności powoduje, że pomiędzy nim a stroną skarżącą ustał spór co do legalności niepodjęcia w terminie określonego aktu lub czynności, a to jest równoznaczne z bezprzedmiotowością dalszego postępowania sądowego, co powoduje konieczność umorzenia tego postępowania. Zdaniem składu orzekającego taka sytuacja ma w niniejszej sprawie miejsce. Jakkolwiek bowiem organ nadzoru budowlanego nie załatwił wniosku strony w przewidzianym przepisami terminie, to jednak uczynił to po wniesieniu skargi wydając wobec E.D. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym należy przyjąć, że w dacie orzekania przez tutejszy Sąd, to jest w dniu 3 lutego 2015 r. nie istniał już przedmiot postępowania sądowego, którym było zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku strony z dnia 28 sierpnia 2014 r., a w rezultacie, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i dlatego należało je umorzyć działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Równocześnie godzi się podkreślić, że choć wspomniana decyzja z dnia [...]r. nie uwzględnia żądania strony, to jednak Sąd nie jest uprawniony do poddania tego rozstrzygnięcia ocenie albowiem nie stanowi ono w niniejszej sprawie przedmiotu zaskarżenia i wydane zostało już po wniesieniu skargi, a tym samym wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, co w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. powoduje, iż wskazany akt nie może podlegać w zakresie tej sprawy kontroli sądowej. Okolicznością mającą zasadniczy wpływ na orzeczenie Sądu o umorzeniu postępowania był bowiem fakt, że wydanie powyższej decyzji przerywało bezczynność organu nadzoru budowlanego w zakresie wniosku strony. Z uwagi na fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. podejmował w związku z wnioskiem skarżącej pewne czynności (pisma: z dnia 2 września 2014 r. oraz z dnia 23 września 2014 r.), jak również uwzględniwszy okoliczność, że wadliwość tych czynności wynikała nie z niedbalstwa a zasadniczo z nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, należało uznać, że jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za stanowiskiem takim przemawia też fakt, iż organ ten - choć po terminie - to jednak wydał w sprawie decyzję wymaganą przepisami tej ustawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że nieprawidłowości, których dopuścił się wspomniany organ nie są tego rodzaju, aby uzasadniały nałożenie nań grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. W świetle tych uregulowań, zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, także w sytuacji, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub podejmie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do którego pozostawał w bezczynności (por. cytowana wyżej uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r.). Na kwotę zasądzonych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika, w kwocie 240 zł, wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2013 r., poz. 490).