IV SAB/Gl 176/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. G. Z. , opiekun prawny H. M. (dalej skarżący), w dniu [...] r. złożył wniosek do Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Pismem z [...] r. zawodowy pełnomocnik skarżącego wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W zażaleniu tym wystąpiono między innymi o stwierdzenie, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania oraz o wyznaczenie organowi pierwszej instancji dodatkowego terminu, w którym rozpoznany zostanie wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W motywach podniesiono, że sprawa nawet gdyby wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinna zostać rozpoznana do dnia 24 sierpnia 2016 r., co jednak nie nastąpiło. Zdaniem pełnomocnika organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, bezzasadnie odkładając wydanie decyzji w czasie, nie wykonując przy tym kompletnie żadnych czynności procesowych mających na celu zakończenie postępowania w rozsądnym terminie. Pismem z [...] r. wskazany powyżej pełnomocnik skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Wojewódzki Oddział w K. . W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego to jest art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 42d ust. 15 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.). Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia rozpatrzenia przez sąd skargi oraz o orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto pełnomocnik domagał się przyznania od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 wyżej wymienionej ustawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W motywach skargi pełnomocnik strony skarżącej przybliżył czynności podejmowane w przedmiotowej sprawie i podtrzymał stanowisko zawarte w zażaleniu. W związku z tym stwierdzono, że wniosek powinien zostać załatwiony na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. do 24 sierpnia 2016 r. Powtórzył, że postepowanie toczy się z uchybieniem terminów, a organ nie poczynił żadnych kroków mających na celu doprowadzenie sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem pełnomocnika domaganie się przedłożenia dodatkowych dokumentów jest zrozumiałe, natomiast niektóre wezwania nie miały charakteru merytorycznego. Nadto określenie kolejnych terminów z powołaniem się na "charakter sprawy" ewidentnie narusza prawo strony do załatwienia sprawy w ustawowo określonym terminie. Ponadto nawet gdyby w sprawie miał zastosowanie art. 42d pkt 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to decyzja winna być wydana do [...] r., co jednakże nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, a w motywach przedstawił przebieg czynności podejmowanych przez organ i podał, że podejmowano wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Podkreślił, że w sprawie została wydana w dniu [...] r. decyzja administracyjna. Jednocześnie z ostrożności procesowej wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a., a więc także na przewlekłość organu w wydaniu decyzji lub właściwego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący reprezentowany przez opiekuna prawnego wnioskiem złożonym w dniu [...] r. do Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. wystąpił o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanymi na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a w tym przypadku na terytorium [...] . Następnie skarżący zastępowany przez zawodowego pełnomocnika pismem z [...] r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania wymienionego powyżej wniosku. Skuteczność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania w niniejszej sprawie zależna jest od tego czy stosownie do postanowień art. 52 § 1 P.p.s.a. strona skarżąca przed jej wniesieniem wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia. W zakresie objętym przedmiotem postępowania zastosowanie posiadał art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewidywał, że jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy prawo wniesienia ponaglenia (zmiana obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r.) (Dz. U. z 2017 poz. 935 – art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.) do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego pismem z [...] r. wniósł wprawdzie zażalenie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, jednak zdaniem składu orzekającego po dniu [...] r. uznać należy, iż stanowi ono ponaglenie. W konsekwencji w sprawie tej dopełnione zostały wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a tym samym skarga ta może podlegać rozpoznaniu merytorycznemu. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest w oparciu o postanowienia art. 42d ustawy z 24 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 42d ust. 13 tej ustawy w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Podkreślić należy, że po myśli art. 42d ust. 15 tej ustawy gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Ujawniające się w trakcie tego postępowania wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Przywołane powyżej regulacje wprowadzają odmienne terminy przewidziane dla załatwienia sprawy niż wynika to z postanowień art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tego też powodu jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed unormowaniami o charakterze generalnym. W kontekście tej uwagi oraz mając w polu widzenia to, że organ administracji pierwszej instancji wystąpił do podmiotu pełniącego funkcję krajowego punktu kontaktowego na terytorium [...] , tym samym w sprawie tej zastosowanie miała regulacja zamieszczona w art. 42d ust. 15 wyżej wymienionej ustawy. Oznacza to, że skoro wniosek został wniesiony do organu administracji [...] r. to tym samym decyzja winna zostać wydana do [...] r. W rozpoznawanej sprawie decyzja została wydana w dniu [...] r., czyli po upływie terminu wynikającego z treści art. 42d ust. 15 ustawy. Mając na uwadze datę wydania decyzji w niniejszej sprawie, a także wnioski z analizy działań podejmowanych przez organ administracji publicznej, stwierdzić należy, że Narodowy Funduszu Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w K. w sprawie tej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Drugim zagadnieniem wymagającym rozważenia jest ustalenie, czy stwierdzona przewlekłość organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na tak postawione pytanie należy stwierdzić, że w sprawie tej przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, że z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się wówczas, gdy organ administracji dopuści się naruszenia obowiązujących przepisów prawa i to w takim stopniu, który nie jest możliwy do pogodzenia z zasadami funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego organ administracji pierwszej instancji podejmował działania zmierzające do wyjaśnienia istotnych jej okoliczności. W tym zakresie skierował do skarżącego szereg pism, w których domagał się uzupełnienia złożonego wniosku, a także dołączenia niezbędnej dokumentacji. Zauważyć należy, że w tym zakresie organ nie kieruje się treścią art. 64 § 2 k.p.a., a tym samym nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dodatkowo podkreślenia wymaga to, że udzielane przez skarżącego odpowiedzi nie były pełne i zawierały nieścisłości oraz liczne wady. W świetle tego ustalenia nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika skarżącego, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, ponieważ zmierzał do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla jego rozpatrzenia, nadto udzielane na wezwania tego organu odpowiedzi obarczone były istotnymi wadami, co powodowało niejednokrotnie konieczność ich powtarzania, celem doprecyzowania okoliczności faktycznych mających wpływ na wydane w sprawie pozytywne rozstrzygnięcie. Podejmowanie tych działań nie może być uznane za uzasadniające zarzut, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo art. 42d ust. 15 ustawy posługuje się z jednej strony precyzyjnym terminem załatwienia sprawy, a mianowicie okresem 6 miesięcy, jednakże występuje w nim również pojęcie niedookreślone "niezwłocznie", w tej sytuacji konieczna jest wykładnia tego pojęcia, a tym samym nie można w tym zakresie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Mając na uwadze powyższe skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kierując się treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. obowiązany był do podjęcia rozstrzygnięcia jak w punkcie 1 wyroku, a to do stwierdzenia że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji decyzją z 13 sierpnia 2018 r. rozpoznał wniosek skarżącego o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanymi na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W świetle powyższego należało orzec jak w pkt 2 niniejszego wyroku. W skardze domagano się przyznania od organu sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jednakże z tych samych powodów, które były podstawą stwierdzenia, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, należało orzec jak w pkt 2 wyroku. Pełnomocnik skarżącego wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygając w tym zakresie skład orzekający w pierwszej kolejności miał na uwadze treść art. 206 P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W przedmiotowej sprawie nie uwzględniono wniosku o zasądzenie kosztów postępowania z tego powodu, że przed tutejszym Sądem prowadzonych jest wiele spraw o podobnym charakterze, w których wszyscy skarżący, w tym również skarżący, są reprezentowani przez tego samego pełnomocnika, a sporządzane pisma procesowe, w tym skargi są praktycznie tożsame, gdyż różnią się jedynie terminami, w jakich dokonywane są określone czynności, np. wniesienie ponaglenia, czy też skargi. W związku z tym udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanych już wcześniej pism procesowych (szablonów) poprzez naniesienie niewielkich zmian z zakresu wyżej wymienionych danych. Wobec powyższego należało orzec, jak w punkcie 2 sentencji niniejszego wyroku.