IV SAB/Gl 178/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Rady Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. M.P. (dalej: "strona", "skarżący") wystąpił do Przewodniczącego Rady Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania: 1) czy dokument "KALKULACJA stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" za okres od stycznia 2015 r. do października 2016 r., stan na dzień 22 listopada 2016 r., podpisany przez Wójta Gminy bez daty jego sporządzenia był załącznikiem do projektu uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...]r. nr [...]; 2) czy wyżej wymieniony dokument był Radzie Gminy znany, został przedstawiony przez Wójta Gminy oraz czy jego istnienie było odnotowane w protokołach z posiedzeń Komisji Rady Gminy lub Sesjach Rady Gminy, gdyż jest on prawdopodobnie podstawą wyliczenia ustalonej przez Radę Gminy wysokości ryczałtowej rocznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego domku letniskowego (200 zł za odpady zbierane i odbierane w sposób selektywny i 400 zł za odpady zbierane i odbierane w sposób nieselektywny); 3) czy Rada Gminy przed podjęciem wyżej wymienionej uchwały podejmowała uchwałę "w sprawie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemnik o określonej pojemności" zgodnie z wymogiem art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy "u .c. p. g.", która jest częścią składową iloczynu określającego wysokość stawki opłaty ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego wskazanego w art. 6j ust. 3b i 3c, albowiem na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy [...] nie odnotowano takiej uchwały; 4) jeżeli Rada Gminy nie podjęła uchwały w zakresie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemniki/worki o określonej pojemności, to w jaki sposób zostały wyliczone wysokości tych opłat, w oparciu o jakie charakterystyczne dane liczbowe wyliczono składniki tych kosztów. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] r. Przewodniczący Rady Gminy [...] (dalej: "organ") poinformował stronę, że: – projekt uchwały Rady Gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty został przedstawiony na posiedzeniu Komisji Wspólnej Rady Gminy, które odbyło się w dniu [...] r. a następnie projekt ten został poddany konsultacjom społecznym; – Rada Gminy nie podejmowała uchwały "w sprawie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemnik o określonej pojemności" na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; – stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemniki o określonej pojemności zostały wskazane w kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie stwierdzono, że zgodnie z prawomocnym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 1122/17 tut. Sąd, oddalając skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty, uznał, iż "ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe została określona zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 6j ust. 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Pismem z dnia [...] r. strona wystąpiła ponownie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, domagając się przesłania tych samych dokumentów co wskazanych w piśmie z dnia [...] r. Równocześnie stwierdziła, że odpowiedź na poprzedni wniosek była niezgodna z jego treścią. Pismem z dnia [...] r. organ poinformował stronę, że odpowiedzi na wniosek z dnia [...] r. udzielił już pismem z dnia [...] r., którego treść ponownie przytoczył. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wskazując, że organ nie udostępnił żądanych informacji zgodnie z treścią wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz podkreślając, że udzielił pełnej informacji zgodnie z treścią wniosku skarżącego. Pismem z dnia [...] r. skarżący podtrzymał wyżej wymienioną skargę twierdząc, że treść udzielonych informacji nie odpowiada literalnie zadanym pytaniom, a zatem w jego ocenie organ nie udostępnił żądanych informacji publicznych. Jednocześnie poniósł, że organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie nr 1 i 2 wymienionego na wstępie wniosku oraz zakwestionował prawidłowość ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku o którym mowa w pkt 4a art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.-dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w ust. 1 stanowi, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Jednocześnie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Skarga dotyczyła bezczynności Rady Gminy [...] w udostępnieniu informacji publicznej z wniosku strony skarżącej z dnia [...] r. oraz kolejnego wniosku z dnia [...] r. o tożsamej treści z wnioskiem pierwszym. Organ udostępnił informację publiczną w formie żądanej we wniosku z dnia [...] r. w dniu [...] r. oraz wyjaśnił, w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] r., że odpowiedź została już udzielona. Organ stwierdził również, że w odniesieniu do punktu 3 i 4 wniosku nie posiada żadnych dokumentów w sprawie. Skarżący zarzucił organowi bezczynność ze względu na nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z zakresem wskazanym we wniosku. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy przywołać należy art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). W kontrolowanej sprawie ustawą, na podstawie której należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej" - przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów. Art. 4 u.d.i.p. określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji. W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Jak wynika z powyższego wybór właściwej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od podmiotu, do którego się zwrócono dokonania oceny, czy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Zasadą jest, iż w przypadku badania czy doszło do bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej również Sąd jest obowiązany ocenić, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, w zakresie kwalifikacji podmiotowej Sąd stwierdza, że Rada Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) – co nota bene nie było sporne. Bezsporne było również zakwalifikowanie żądanej informacji do informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.: danych publicznych, w tym – treści i postaci dokumentów urzędowych. Z akt sprawy wynika, że zarówno odpowiedź na wniosek z dnia [...] r., jak i na wniosek z dnia [...] r. została skarżącemu udzielona w terminie ustawowym. Wprawdzie skarżący kwestionuje stronę merytoryczną odpowiedzi, to jednak nie zmienia to faktu, iż organ udzielił odpowiedzi na oba wnioski skarżącego informując go jednocześnie, że nie posiada innych dokumentów sprawie, co było w ocenie Sądu działaniem prawidłowym. Zauważyć należy również, że Sąd w ramach oceny kwestii bezczynności organu w niniejszej sprawie nie ocenia prawidłowości i wiarygodności tej informacji, lecz jedynie fakt, czy została ona udzielona w terminie. W tej sytuacji, w ocenie Sądu należało stwierdzić, że organ nie pozostał bezczynny w sprawie, gdyż udzielił odpowiedzi na wniesione przez skarżącego żądanie w terminie ustawowym. Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że podniesiony w niniejszej sprawie przez skarżącego zarzut bezczynności organu był nieuzasadniony. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.