IV SAB/Gl 184/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K.H. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą oddala skargę. M. H., przedstawiciel ustawowy pacjenta - syna K. H. (ur. [...] r., dalej w skrócie: "skarżący") w dniu 1 czerwca 2017 r. złożyła wniosek do Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski w Katowicach (dalej: "organ") o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej oraz w tym samym dniu udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi R. R. z Kancelarii A z siedzibą w S. i M. C. (akta administracyjne k. 221). Pismem z dnia 15 lutego 2018 r. zawodowy pełnomocnik skarżącego wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie, jako organu II instancji, zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy (k. 87-89) wraz z przywołanym pełnomocnictwem z dnia 1 czerwca 20017 r. (k. 90). Uznał, że postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Domagał się stwierdzenia bezczynności organu i wyznaczenia terminu, w którym rozpoznany zostanie powyższy wniosek. Jego zdaniem, sprawa nawet gdyby wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinna zostać rozpoznana do dnia 1 sierpnia 2016 r., co wskazuje na pozostawanie organu w siedmiomiesięcznej zwłoce i bezczynności. Z tego powodu nieuzasadnione jest przedłużanie przez organ terminu wydania decyzji. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), przywrócił termin do uzupełnienia braków formalnych zażalenia z powodu uzyskania przez skarżącego pełnoletniości w dniu [...] r. (k. 65-69). Pismem z dnia 16 lipca 2018 r., wskazany powyżej pełnomocnik skarżącego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach wraz z pełnomocnictwem z dnia 16 kwietnia 2018 r., udzielonym przez opiekuna prawnego skarżącego – A. L. (k. 6 akt sądowoadministracyjnych). Zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 42d ust. 15 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"). Jednocześnie domagał się zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej, orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznania od organu odpowiedniej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a." w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wywiódł, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. złożony wniosek powinien być rozpatrzony do dnia 1 sierpnia 2016 r. nawet wówczas, gdy sprawa wymagała udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, bowiem zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, to zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Zdaniem pełnomocnika, organ po otrzymaniu wniosku przyjął bierną postawę dokonując jedynie czynności pozornych w postaci wysyłania pism zawiadamiających o niemożności rozpoznania sprawy w terminie z powołaniem się na jej złożony charakter. Sam brak wskazania konkretnych przesłanek uzasadniających przedłużenie przez organ terminu rozpatrzenia sprawy stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, dlatego też organ rażąco je naruszył, gdyż nawet gdyby stosować w sprawie art. 42d ust. 15 ustawy, to decyzja powinna być wydana do dnia 1 sierpnia 2016 r., co jednak nie nastąpiło. Nadto, opisał czynności podejmowane w przedmiotowej sprawie i podtrzymał stanowisko zawarte w zażaleniu z dnia 15 lutego 2018 r. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił przebieg czynności podejmowanych w celu załatwienia sprawy. Podkreślił, że w dniu 8 sierpnia 2018 r. została wydana decyzja administracyjna, zatem nie wystąpiła bezczynność organu. Natomiast ewentualne niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w dniu 1 czerwca 2016 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącemu. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a w przypadku gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, gdzie datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania, na co wskazuje art. 61 § 3 k.p.a. Wniosek ten został pozytywnie rozpatrzony wspomnianą decyzją organu z dnia 8 sierpnia 2018 r., a w dniu 16 lipca 2018 r. wniesiona została opisana powyżej skarga na bezczynność organu. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W ramach tej wstępnej kontroli dokonuje przede wszystkim badania swojej właściwości biorąc pod uwagę treść art. 3 § 2 p.p.s.a. Z tego przepisu wynika, że do właściwości sądów administracyjnych należy orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej (pkt 1), postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z określonymi w tym przepisie wyłączeniami (pkt 3), innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniami określonymi w tym przepisie (pkt 4) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie zobowiązany organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego wyrażonym w skardze w niniejszej sprawie organowi nie można postawić zarzutu bezczynności i to z przyczyn odmiennych niż w innych podobnych sprawach już rozpatrzonych, w których był on pełnomocnikiem. Istotnym jest, że w dniu złożenia wniosku skarżący był osobą małoletnią z tego powodu był reprezentowany był przez swoją matkę na mocy art. 30 § 2 k.p.a., jako ustawowego przedstawiciela. Tymczasem Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie w postanowieniu z dnia [...] r. dostrzegł, że z powodu uzyskania przez skarżącego pełnoletności w dniu [...] r. należy uzupełnić braki formalne zażalenia z powodu wadliwej jego reprezentacji (k. 65-69), czego w sprawie nie uczyniono. Analiza szczegółowa akt zebranych w sprawie prowadzi do wniosku, że dopiero na wezwanie Sądu z dnia 30 sierpnia 2018 r. przedłożone zostało przez pełnomocnika skarżącego w dniu 4 września 2018 r. (k. 19-22 akt sądowoadministracyjnych) natychmiast wykonalne postanowienie Sądu Rejonowego w C. Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich z dnia 23 stycznia 2018 r. o sygn. akt [...] ustanawiające opiekuna prawnego nad całkowicie ubezwłasnowolnionym skarżącym w osobie A. L. (art. 12 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm.). W toku postępowania administracyjnego dopiero od dnia 23 stycznia 2018 r. skarżący miał opiekuna prawnego, który mógł reprezentować skarżącego i udzielić pełnomocnictwa. W okresie od dnia 10 kwietnia 2017 r. do dnia 23 stycznia 2018 r. organ nie był poinformowany o całkowitym ubezwłasnowolnieniu skarżącego z tego powodu uprawnionym było zawieszenie postępowania w sprawie wniosku skarżącego bądź też umorzenie postępowania z powodu braku uzupełnienia braku formalnego zażalenia z dnia 15 lutego 2018 r. Na etapie złożenia zażalenia adwokat R. R. nie był bowiem umocowany do reprezentowania skarżącego. Dopiero z treści decyzji organu z dnia [...] r. wynika, kto został opiekunem prawnym skarżącego, natomiast w dniu 16 lipca 2018 r. wniesiona została opisana powyżej skarga na bezczynność organu przy czym w dniu 4 września 2018 r. wykazane zostało umocowanie do podpisania pełnomocnictwa (k. 19). Z powyższych przyczyn organ nie był w sprawie bezczynny, bowiem nie mógł zakończyć postępowania. Przywołane postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia 23 stycznia 2018 r. przesądziło do kiedy skarżący był niezdolny do podejmowania jakichkolwiek czynności w postępowaniu administracyjnym. Natomiast pełnomocnictwo zostało udzielone dopiero w dniu 16 kwietnia 2018 r., do tego czasu pełnomocnik adwokat R.R. nie mógł reprezentować całkowicie ubezwłasnowolnionego skarżącego bez wyraźnego umocowania jego opiekuna prawnego. W tym stanie rzeczy, skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.