IV SAB/Gl 185/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. H. na przewlekłość postępowania administracyjnego Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą oddala skargę. M. H., przedstawiciel ustawowy pacjenta - syna K. H. (ur. [...] r., dalej w skrócie: "skarżący") w dniu 1 czerwca 2017 r. złożyła wniosek do Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski w Katowicach (dalej: "organ") o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej oraz w tym samym dniu udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi R. R. z Kancelarii A z siedzibą w S. i M. C. (akta administracyjne k. 221). Pismem z dnia 15 lutego 2018 r. zawodowy pełnomocnik skarżącego wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie, jako organu II instancji, zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy (k. 87-89) wraz z przywołanym pełnomocnictwem z dnia 1 czerwca 20017 r. (k. 90). Uznał, że postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Domagał się stwierdzenia przewlekłości działania organu i wyznaczenia terminu, w którym rozpoznany zostanie powyższy wniosek. Jego zdaniem, sprawa nawet gdyby wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinna zostać rozpoznana do dnia 1 sierpnia 2016 r., co wskazuje na pozostawanie organu w siedmiomiesięcznej zwłoce. Z tego powodu nieuzasadnione jest przedłużanie przez organ terminu wydania decyzji. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), przywrócił termin do uzupełnienia braków formalnych zażalenia z powodu uzyskania przez skarżącego pełnoletności w dniu [...] r. (k. 65-69). Pismem z dnia 16 lipca 2018 r., wskazany powyżej pełnomocnik skarżącego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach wraz z pełnomocnictwem z dnia 16 kwietnia 2018 r., udzielonym przez opiekuna prawnego skarżącego – A. L. (k. 6 akt sądowoadministracyjnych). Zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 42d ust. 15 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"). Jednocześnie domagał się zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej, orzeczenia, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznania od organu odpowiedniej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a." w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wywiódł, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. złożony wniosek powinien być rozpatrzony do dnia 1 sierpnia 2016 r. nawet wówczas, gdy sprawa wymagała udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, bowiem zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, to zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Zdaniem pełnomocnika, organ po otrzymaniu wniosku przyjął bierną postawę dokonując jedynie czynności pozornych w postaci wysyłania pism zawiadamiających o niemożności rozpoznania sprawy w terminie z powołaniem się na jej złożony charakter. Sam brak wskazania konkretnych przesłanek uzasadniających przedłużenie przez organ terminu rozpatrzenia sprawy stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, dlatego też organ rażąco je naruszył, gdyż nawet gdyby stosować w sprawie art. 42d ust. 15 ustawy, to decyzja powinna być wydana do dnia 1 sierpnia 2016 r., co jednak nie nastąpiło. Nadto, opisał czynności podejmowane w przedmiotowej sprawie i podtrzymał stanowisko zawarte w zażaleniu z dnia 15 lutego 2018 r. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił przebieg czynności podejmowanych w celu załatwienia sprawy. Podkreślił, że w dniu [...] r. została wydana decyzja administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a., a więc także na przewlekłość organu w wydaniu decyzji. Skuteczność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania w niniejszej sprawie zależna jest od tego czy stosownie do postanowień art. 52 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca przed jej wniesieniem wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia. W zakresie objętym przedmiotem niniejszego postępowania zastosowanie ma art. 37 § 1 pkt 2 i § 3 pkt 1 k.p.a., które stanowią, że jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy prawo wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia (zmiana obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. - art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., publ. Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W niniejszej sprawie zawodowy pełnomocnik pismem z dnia 15 lutego 2018 r. wniósł zażalenie do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie (k. 87-89 akt administracyjnych), jednak zdaniem składu orzekającego po dniu 1 czerwca 2017 r. uznać należy, iż stanowi ono ponaglenie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 k.p.a. przywrócił termin do uzupełnienia braków formalnych tego zażalenia (ponaglenia) z powodu uzyskania przez skarżącego pełnoletności w dniu [...] r. (k. 65-69). Przyjdzie zauważyć, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest w oparciu o art. 42d ustawy. Stosownie do postanowień art. 42d ust. 13 ustawy, w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Podkreślić należy, że po myśli art. 42d ust. 15 ustawy, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Ujawniające się w trakcie tego postępowania wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Przywołane powyżej regulacje wprowadzają odmienne terminy przewidziane dla załatwienia sprawy niż to wynika z postanowień art. 35 k.p.a., z tego też powodu jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed unormowaniami o charakterze generalnym. Organ wystąpił do podmiotu pełniącego funkcję krajowego punktu kontaktowego na terytorium Republiki [...]j, tym samym w sprawie tej zastosowanie miała regulacja zamieszczona w art. 42d ust. 15 ustawy. Mając na uwadze wydanie w dniu [...] r. decyzji, a także wnioski z analizy działań podejmowanych przez organ, stwierdzić należy, że nie dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania. Istotnym jest, że w dniu złożenia wniosku skarżący był osobą małoletnią z tego powodu był reprezentowany był przez swoją matkę na mocy art. 30 § 2 k.p.a., jako ustawowego przedstawiciela. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie w postanowieniu z dnia [...] r. dostrzegł, że z powodu uzyskania przez skarżącego pełnoletności w dniu [...] r. należy uzupełnić braki formalne zażalenia z powodu wadliwej jego reprezentacji (k. 65-69), czego w sprawie nie uczyniono. Dopiero na wezwanie Sądu z dnia 30 sierpnia 2018 r. przedłożone zostało przez pełnomocnika skarżącego w dniu 4 września 2018 r. (k. 19-22 akt sądowoadministracyjnych) natychmiast wykonalne postanowienie Sądu Rejonowego w C. Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich z dnia 23 stycznia 2018 r. o sygn. akt [...] ustanawiające opiekuna prawnego nad całkowicie ubezwłasnowolnionym skarżącym w osobie A. L. (art. 12 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm.). W toku postępowania administracyjnego dopiero od dnia 23 stycznia 2018 r. skarżący miał opiekuna prawnego, który mógł reprezentować skarżącego i udzielić pełnomocnictwa. W okresie od dnia 10 kwietnia 2017 r. do dnia 23 stycznia 2018 r. organ nie był poinformowany o całkowitym ubezwłasnowolnieniu skarżącego z tego powodu uprawnionym było zawieszenie postępowania w sprawie wniosku skarżącego bądź też umorzenie postępowania z powodu braku uzupełnienia braku formalnego zażalenia (ponaglenia) z dnia 15 lutego 2018 r. Na etapie jego złożenia adwokat R. R. nie był bowiem umocowany do reprezentowania skarżącego. Dopiero z treści decyzji organu z dnia [...] r. wynika, kto został opiekunem prawnym skarżącego, natomiast w dniu 16 lipca 2018 r. wniesiona została opisana powyżej skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ, przy czym w dniu 4 września 2018 r. wykazane zostało umocowanie do podpisania pełnomocnictwa (k. 19). Z powyższych przyczyn organ nie mógł wcześniej zakończyć postępowania. Przywołane postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia 23 stycznia 2018 r. przesądziło do kiedy skarżący był niezdolny do podejmowania jakichkolwiek czynności w postępowaniu administracyjnym. Natomiast pełnomocnictwo zostało udzielone dopiero w dniu 16 kwietnia 2018 r., do tego czasu pełnomocnik adwokat R. R. nie mógł reprezentować całkowicie ubezwłasnowolnionego skarżącego bez wyraźnego umocowania jego opiekuna prawnego. W tym stanie rzeczy, skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.