IV SAB/Gl 200/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. J. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 24 maja 2018r. w zakresie punktów 1 do 3, w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 5) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 24 maja 2018 r., przesłanym droga elektroniczną, B. J. (wnioskodawca, skarżący, strona) zwrócił się do Wójta Gminy B. (organ) o udostępnienie informacji publicznej w sprawie ul. [...] poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania: "1. Kto pojął decyzje i jakim dokumentem wykonawca został poinformowany o zmianie zakresu zamówienia i wykonaniu przebudowy w sposób uwidoczniony na szkicu powykonawczym z dnia 19 kwietnia 2018r.? 2. Jaka jest procedura dokonywania zmian w zamówieniu, skutkująca skróceniem zrealizowanego odcinka o 37 m a w zamian nastąpiło poszerzeniem do 4,2 m nakładki na wysokości posesji [...] oraz wykonaniu wjazdów do posesji o łącznej powierzchni pond 76 m2? Czy istnieje dokument opisujący taką zmianę i kto powinien zaakceptować zmiany? 3. Jeśli nie ma procedury i dokumentów akceptujących zmianę widoczna na szkicu z dnia 19 kwietnia 2018 r. to czy wykonawca zamówienia mógł samowolnie zmienić zakres prac? 4. Czy całość zrealizowanej przebudowy ul. [...] jest położony na gruncie należącym do Gminy B.? Jeśli odpowiedź brzmi nie, to jaka część wykonanej przebudowy drogi leży poza terenem będącym własnością Gminy? 5. Czy złożenie przez firmę wykonująca zlecenie oferty w dniu 22 lutego 2018r. gdy został wyznaczony termin składania ofert upłynął 9 lutego 2018r. jest zgodny z procedura udzielania zamówień do 10 000 Euro? 6. Dlaczego w dokumentach brakuje zapytania do firmy wykonującej zamówienie? 7. Czy pozostałe firmy zaproszone do składania ofert, które otrzymały zaproszenia po terminie składania ofert (13 i 14 lutego), zostały poinformowane o możliwości składania ofert również po terminie określonym w zapytaniu ofertowym, tak jak to zrobiła firma wybrana do realizacji zamówienia? 8. Czy całość inwestycji została zapłacona ze środków Gminy B. i w jakim terminie? 9. Czy w trakcie realizacji zamówienia tj. od 2 lutego do 19 kwietnia 2018 r. zostały dokonane przesunięcia środków budżetowych na zadania realizowane w ramach [...] 10. Jeśli nastąpiły przesunięcia w budżecie to z jakich pozycji budżetu, proszę o podanie Działu Rozdziału i §?" W piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r., przesłanym na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy, organ udzielił stronie odpowiedzi na pytania od 4 do 10, natomiast w zakresie pytań od 1 do 3 wyjaśnił, że w tej sprawie toczy się postępowanie wyjaśniające. Następnie w piśmie z dnia 6 sierpnia 2018 r. wnioskodawca stwierdził, że nie otrzymał odpowiedzi na pytania 1, 2, 3 zadane we wniosku z dnia 24 maja 2018 r. Zauważył, że przekazana mu przez organ informacja o przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie wyczerpuje zakresu merytorycznego. Wyjaśnił, że powodem wniesienia pisma był upływ dwóch miesięcy na udzielenie odpowiedzi na zadane pytania. Dodatkowo wniósł o przekazanie pełnej dokumentacji postępowania wyjaśniającego w sprawie wykonanych robót budowlanych na ul.[...]. W piśmie z dnia 16 sierpnia 2018 r. organ wskazał, jakich ustaleń dokonano podczas postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie wyjaśnił, że z prowadzonego postępowania nie została sporządzona odrębna dokumentacja. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Wójta Gminy B. skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1764 – dalej "u.d.i.p.") przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy B. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienie spraw w terminie, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania i zauważył, że również pomimo upływu 2 miesięcy nie udzielono mu informacji w zakresie zawartych we wniosku z dnia 24 maja 2018 r. pytań nr 1, 2 i 3. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślił, że w piśmie z dnia 6 czerwca 2018 r. odpowiedział na wniosek skarżącego lecz z powodu braku informacji w dniu złożenia wniosku w zakresie pytań nr 1-3 udzielił odpowiedzi, że w sprawie toczy się postępowanie wyjaśniające. Zauważył dalej, że w dniu 3 czerwca 2018 r. z inicjatywy skarżącego wszczęto postępowanie skargowe przed Radą Gminy B. na naruszenie praworządności przez Wójta Gminy B., a wskazaną skargę uznano za bezzasadną. Ponadto, wskazał, że skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako pełnomocnik [...]"[...]" o wszczęcie postępowania i o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wykonania bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie ul. [...] w B. na działce [...] Podkreślił dalej, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, a w rozpatrywanej sprawie skarżącemu udzielono odpowiedzi. Zauważył, że organ udostępnił skarżącemu informację publiczną, wnioski zostały załatwione w ustawowym terminie, a zatem organ nie pozostał w stanie bezczynności. Wskazał, że informacja publiczna musi odnosić się do faktów lub dokumentów, które istnieją w danej chwili, a brak odpowiedzi na pytania od 1 do 3 było spowodowane tym, że w dniu złożenia wniosku organ nie posiadał żądanych przez skarżącego informacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 .- dalej "u.d.i.p.") wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Dla stwierdzenia tego stanu rzeczy nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy bezczynność organu była przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p., jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Przy czym organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. W świetle wskazanych przepisów niewątpliwym jest, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące przebudowy ulicy [...], a także dokumentów związanych realizacją tej inwestycji stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą robót zleconych przez gminę i finansowanych ze środków publicznych. Jest to zatem inwestycja celu publicznego o charakterze lokalnym. Zauważyć należy, że sprawy dróg gminnych należą do zadań własnych gminy, a wójt jest organem wykonawczym gminy. W tych okolicznościach nie budzi sporu, że Wójt Gminy B., jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Skoro zatem informacja żądana we wniosku z dnia 24 maja 2018 r. w zakresie dotyczącym pkt 1-3 stanowi informację publiczną, a Wójt Gminy B. jest podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej, to oznacza, że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z treści przytoczonego przepisu wynika wprost, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni. Natomiast gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. to powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.. A zatem powinien powiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o powodach opóźnienia i o terminu, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), wówczas w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. może zostać udostępniona informacja publiczna w formie lub sposób wskazany przez organ, jeżeli wnioskodawca złoży wniosek w tym zakresie. W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) lub o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), bądź też powiadomić pisemnie wnioskodawcę: o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w terminie 14 dni lub zgodnie z wnioskiem, wskazując przy tym w jakim terminie lub w jaki sposób czy formie informacja może być udostępniona (art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p), o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem informacji (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) bądż też o tym, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 2 u.d.i.p.) lub, że tryb dostępu żądanej informacje odbywa się na odrębnych zasadach (np. że żądana informacja została udostępniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej - art. 7 ust. 1, art 10 ust. 1 u.d.i.p.). Oznacza to, że w wypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie i w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, ani też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o okolicznościach określonych w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 4 ust. 2 udip i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 u.d.i.p., to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W niniejszej sprawie w zakresie pkt 1-3 wniosku z dnia 24 maja 2018 r. organ nie podjął żadnego z wyżej wymienionych działań w przewidzianym przez prawo terminie. Organ nie udzielił bowiem wnioskodawcy żądanej informacji, stanowiącej informację publiczną, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku tj. do dnia 7 czerwca 2018 r., jak też w tym terminie nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia czy o umorzeniu postępowania, a także nie poinformował w ustawowym terminie wnioskodawcy - biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy - ani o powodach opóźnienia udostępnienia informacji i o terminie w jakim udostępni informację, ani o braku posiadania żądanej informacji, czy też o tym, że tryb dostępu żądanej informacje odbywa się na odrębnych zasadach. Poinformowanie skarżącego w piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r., że w zakresie pkt 1-3 wniosku toczy się postępowanie toczy się postępowanie wyjaśniające w żaden sposób nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., skoro w piśmie tym nie mówi się o terminie w jakim informacje będą udostępniona. Organ również nie poinformował skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.., że nie jest w posiadaniu żądanej informacji (co podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę). Sąd zauważa również, że pismo organu z dnia 16 sierpnia 2018 r. nie jest odpowiedzią na pytania zawarte we wniosku z dnia 24 maja 2018 r. W świetle poczynionych uwag, Sąd stwierdził, że w sprawie wystąpił stan bezczynności w zakresie informacji stanowiących informację publiczną, o których wskazano powyżej, gdyż organ jak wykazano nie podjął w ustawowym terminie działań, do których obliguje go ustawa o dostępie do informacji publicznej, pomimo że żądana informacja stanowiła informację publiczną. W ustawowym terminie nie zareagowano na wniosek skarżącego w sposób przewidzianym przepisami u.d.i.p., aktywność organu ograniczyła się bowiem wyłącznie do wskazania, że toczy się postępowanie wyjaśniające w sprawie. Z akt sprawy wynika, że w zakresie punktów 1 do 3 wniosku organ nie udostępnił skarżącemu informacji w terminie określonym w art. 13 ust.1 u.d.i.p., nie powiadomił też wnioskodawcy w trybie art. 13 ust.2 u.d.i.p. o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w terminie 14 dni lub zgodnie z wnioskiem, wskazując przy tym w jakim terminie lub w jaki sposób czy formie informacja może być udostępniona. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej. W związku z tym, Sąd stwierdzając, że organ pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ w punkcie 1 wyroku do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie pkt 1-3 wniosku w terminie 14 dni. Sąd w tym miejscu nie przesądza sposobu załatwienia - gdyż nie jest uprawniony do przesądzenia merytorycznej treści aktu czy czynności - ograniczając się do wskazania organowi, że zobowiązanie to należy wykonać z uwzględnieniem wyżej zaprezentowanej wiążącej oceny prawnej. Sąd stwierdzi ponadto, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności w zakresie pkt pkt. od 1 do 3, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku. Stwierdzonej w sprawie bezczynności, zdaniem Sądu, nie cechuje rażące naruszenie prawa, bowiem bezczynność organu w rozpoznaniu części wniosku nie wynikała z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z wadliwości interpretacji obowiązujących przepisów prawnych. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być rażące, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech, zważywszy że organ zareagował na wniosek skarżącego w ustawowym terminie 14 dni, udzielając odpowiedzi na znaczna część pytań. Z tych też przyczyn nie było podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, w związku z tym wniosek w tym względzie oddalił, o czym orzeczono w punkcie 4 wyroku. Co zaś się tyczy zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania osoby winnej bezczynności stwierdzić należy, iż wniosek ten pozbawiony jest podstaw prawnych. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do nakazywania organom wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i ukarania pracowników tych organów. Dodatkowo Sąd zauważa, że podnoszone przez organ kwestie dotyczące rozpatrzenia skargi na Wójta Gminy B., czy też działań podjętych przez skarżącego jako pełnomocnika stowarzyszenia nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.