IV SAB/Gl 21/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant st.sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2004 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. w przedmiocie inspekcji pracy postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] M. R. zwróciła się do Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z prośbą o pomoc w rozwiązaniu problemów, jakie wystąpiły w jej relacjach z pracodawcą - firmą A J. R. U pracodawcy tego nie może wyegzekwować swoich uprawnień pracowniczych w tym wynagrodzeń za pracę. Pracodawca wyrejestrował ją w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, chociaż nie otrzymała wypowiedzenia, ani świadectwa pracy. W odpowiedzi Inspektor Pracy B. K. w piśmie z dnia [...] poinformowała M. R. , że pracodawca przeczy, by łączył go z nią stosunek pracy. Tę sporną kwestię nie może rozstrzygać inspektor Pracy, lecz sąd powszechny. W dniu [...] M.R. wniosła do Okręgowego Inspektora Pracy zażalenie, zarzucając w szczególności, że nie uzyskała żadnej pomocy od organów Państwowej Inspekcji Pracy, a jedynie odesłano ją do sądu pracy. Organy te nie wykorzystały swoich kompetencji i możliwości kontrolnych. Nie podjęto kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, całkowicie pomijając jej interes, a oparto się na fałszywych twierdzeniach pracodawcy. W piśmie z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy poinformował M. R., że nie stwierdził uchybień w zakresie przeprowadzenia czynności kontrolnych przez inspektora pracy. Podzielił pogląd, że rozstrzygnięcie sporu co do istnienia stosunku pracy należy do właściwości sądu powszechnego. M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Po sprecyzowaniu podała, że jest to skarga na bezczynność Inspektora Pracy w zakresie udzielenia jej pomocy w realizacji jej roszczeń w stosunku do wskazanego wyżej pracodawcy. Na rozprawie wskazała, że chodzi jej m.in. o podjęcie działań w kierunku wypłacenia jej wynagrodzenia za pracę. Podała też, iż w toku jest sprawa sądowa o nakazanie pracodawcy wystawienia świadectwa pracy. Odpowiadając na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jego zdaniem nie doszło do bezczynności ze strony organów Państwowej Inspekcji Pracy, z uwagi na brak kompetencji do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych. Na rozprawie sądowej dodał, że nie zostało wszczęte żadne postępowanie administracyjne, a skarżącej nie przysługuje uprawnienie do jego wszczęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002 r., poz.1270) skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje w przypadkach określonych w pkt 1-4 art.3 § 2 tego Prawa, a więc wówczas, gdy organ zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej, niektórych postanowień w postępowaniu administracyjnym, postanowień w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie oraz wówczas, gdy ma obowiązek sporządzić inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotowa skarga nie mieści się w powyższym katalogu, a zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W szczególności nie wystąpiła sytuacja, w której organy Państwowej Inspekcji Pracy zobligowane byłyby do wydania decyzji administracyjnej. O sytuacji takiej można bowiem mówić tylko wtedy, gdy wszczęte zostało postępowanie administracyjne. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, a zostało to potwierdzone przez organ administracyjny na rozprawie, że żadne postępowanie administracyjne, w przedmiocie objętym niniejszą skargą, nie zostało uruchomione. Z istoty nadzorczego i kontrolnego działania organów Państwowej Inspekcji Pracy wynika, że są to działania podejmowane przez te organy z urzędu, a nie na wniosek innych osób, które jedynie mogą zgłaszać określone zdarzenia, czy sygnalizować występowanie okoliczności wskazujących na konieczność lub celowość owych działań. W ustawie z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (j.t. Dz.U. Nr 124 z 2001 r., poz.1362 ze zm.) taki charakter działania organów Państwowej Inspekcji Pracy wyrażony jest wprost w art.18, w którym wskazano, że nakazy z art.9 pkt 3 okręgowy inspektor pracy wydaje z własnej inicjatywy bądź na wniosek inspektora pracy. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że pozostałe nakazy wydaje inspektor pracy i czyni to z własnej inicjatywy, a zatem - innymi słowy - z urzędu. Strona postępowania administracyjnego w ten sposób wszczętego jest wyłącznie pracodawcą, w stosunku do którego adresowane są ewentualne nakazy lub inne akty inspektora pracy. Ponieważ inspektor pracy nie rozstrzyga o uprawnieniach pracowniczych, ani nie realizuje roszczeń pracowników, co przewidziane jest dla drogi cywilnoprawnej, lecz jego zadania mają na celu wymuszenia przestrzegania przez pracodawców prawa pracy, w drodze działań nadzorczych i kontrolnych, dlatego też stronami postępowania administracyjnego przed inspektorem pracy nie są pracownicy. Odmienny pogląd (por. wyrok NSA z 16.X.2003 r., sygn. II SA/Łd 1141/03 - Pr. Pracy 2004/5/37) nie znajduje uzasadnienia prawnego. W przedstawionym stanie prawnym pracownicy posiadają bowiem jedynie interes faktyczny, a nie prawny, co do wyniku omawianego postępowania. Nie spełniają zatem przesłanek z art.28 kpa. Na marginesie można jedynie wskazać na praktyczne skutki, jakie wiązałyby się w razie odmiennego stanu rzeczy. Mianowicie niewątpliwie często nakazy inspektorów pracy dotyczą przedmiotu, który ma znaczenie dla wszystkich lub dużej części pracowników. W przypadku dużych zakładów pracy przyznanie pracownikom statusu strony postępowania administracyjnego prowadziłoby do znacznego zwiększenia czasu trwania tego postępowania z uwagi na konieczność zachowania formalnej procedury, dot. np. doręczeń. Działalność inspekcji pracy straciłaby wówczas wymaganą dynamikę, co z pewnością nie leży również w interesie pracowników. Wyrażając wyżej swoje stanowisko Sąd kierował się jednak względami czysto prawnymi. W tej sytuacji, skoro postępowanie w zakresie inspekcji pracy wszczynane jest z urzędu, to skarga na bezczynność jest w niniejszym przypadku niedopuszczalna, gdyż wskazany przez skarżącą organ nie wszczął żadnego postępowania administracyjnego. "Zażalenie" skierowane przez skarżącą na działanie inspektora pracy można byłoby jedynie traktować jako skargę w rozumieniu działu VIII kpa. Sposób załatwienia tego rodzaju skargi nie podlega jednak zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tym samym nie jest też dopuszczalna skarga na bezczynność w tym zakresie. Niedopuszczalność skargi powoduje, że Sąd nie wypowiada się w kwestiach merytorycznych. W celu zapobiegnięcia zbędnym czynnościom procesowym można jedynie napomknąć, iż wątpliwe byłoby podejmowanie obecnie przez organy Inspekcji Pracy jakichkolwiek działań, przed zakończeniem postępowania toczącego się w sądzie powszechnym, którego przedmiotem jest kwestia istnienia stosunku pracy między skarżącą, a wskazanym przez nią zakładem pracy. Z powyższych względów na podstawie art.58 § 1 pkt 6 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.