IV SAB/Gl 213/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M P na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 sierpnia 2018r. w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2018 r. M.P. (strona, skarżący), powołując się na przepisy ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm. – dalej "u.d.i.p.").wystąpił do Wójta Gminy O. (organ, Wójt Gminy) żądając udostępnienia informacji publicznej w zakresie: "Kopii zajętego przez organ stanowiska w sprawie złożonego w dniu 24 lipca 2018 r. ponaglenia (dotyczy wniosku art. 241 Kpa z 12 marca 2018 r.) w myśl obowiązkowi wynikającemu z art. 37 § 4 Kpa." Wniósł o przesłanie żądanej informacji na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r., będącym odpowiedzią na wniosek z dnia 13 sierpnia 2018 r., Wójt Gminy poinformował stronę, że organ przesłał treść ponaglenia do Wojewody Śląskiego celem jego rozpoznania. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r. strona stwierdziła, że informacje zawarte w treści pisma z dnia 24 sierpnia 2018 r. nie stanowią odpowiedzi na wniosek z dnia 13 sierpnia 2018 r. Wniosła o udzielenie odpowiedzi w pełnym zakresie bądź wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia odpowiedzi na wniosek. Podkreśliła, że przedmiotem wniosku był skan stanowiska zajętego przez organ, a więc obowiązku wynikającego z art. 37 § 4 Kpa W kolejnym piśmie z dnia 28 sierpnia 2018 r. Wójt Gminy ponownie poinformował stronę, że nadano właściwy bieg treści pisma zatytułowanego ponaglenie. W skardze na bezczynność organu skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art.61 ust. 1 i ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim daje on prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez nie udostępnienie zawnioskowanych informacji pomimo istniejącego ustawowego obowiązku, 2. art. 13 pkt. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim zobowiązuje on do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, Wniósł o zobowiązanie organu do realizacji wniosku z dnia 13 sierpnia 2018 r.; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy zarzucając, że organ nie dopełnił swoich obowiązków wynikających z u.d.i.p. W ocenie skarżącego otrzymane odpowiedzi są wymijające, gdyż zawierają informację inną niż ta wskazana we wniosku. Organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia tejże informacji. Uwagi zawarte w e-mailu skarżącego z dnia 24 sierpnia 2018 r. zostały zignorowane. Zdaniem skarżącego zachowanie organu powinno podlegać szczególnemu napiętnowaniu, aby w przyszłości nie dochodziło do utrudnienia realizacji zasad jawności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w związku z jego bezprzedmiotowością, wynikającą z faktu rozpoznawania ponaglenia przez właściwy organ oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu wskazał, że ponaglenie zostało zaadresowane do Wojewody Śląskiego, a złożone w trybie art. 37 § 1 Kpa. Zauważył, że ponaglenie dotyczy rozpoznawanego przez Radę Gminy O. wniosku w zakresie przeprowadzenia kontroli rekultywacji terenów położonych w miejscowości N. w [...]. Wyjaśnił, że z uwagi na rozległość tematyczną Rada Gminy na bieżąco informowała skarżącego o stanie tego postępowania. Podkreślił, że treść ponaglenia wraz z kompletną dokumentacją została przekazana Wojewodzie Śląskiemu o czym poinformowano skarżącego pismami z dnia 24 sierpnia 2018 r. i z dnia 28 sierpnia 2018 r. Wojewoda nie zajął stanowiska odnośnie treści ponaglenia. W ocenie Wójta Gminy skarga jest bezzasadna, bowiem ponagleniu nadano niezwłocznie właściwy bieg, a o przekazaniu jego treści do Wojewody Śląskiego skarżący został pisemnie powiadomiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 13 sierpnia 2018 r. Problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm. – dalej "u.d.i.p."). Przepisy tej ustawy stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"; po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. U.d.i.p. określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej, poprzez faktyczne jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić jedynie decyzją i to w przypadkach przewidzianych w ustawie. Zaznaczyć tu należy, że wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej stanowi także wykonywanie omawianej ustawy, a zatem w rozumieniu zarzutu bezczynności, wydanie takiej decyzji w ustawowym terminie nie jest poczytywane jako bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Tak więc organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej może: udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); albo powiadomić skarżącego w w/w terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); powiadomić pismem wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego; powiadomić pismem wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Bezczynność podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. polega na braku podjęcia powyższych czynności, albo podjęcia czynności oczywiście niewłaściwych z punktu widzenia przepisów wymienionej ustawy. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Wójt Gminy, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Poza sporem pozostaje również, że informacja, o której udzielenie zwrócił się skarżący, stanowi w istocie informację publiczną. Dotyczy ona bowiem faktów wskazujących na tryb działania organu w zakresie wykonywanych zadań publicznych. Skarżący zażądał udzielenia informacji publicznej w postaci zajętego przez organ stanowiska w sprawie złożonego przez niego w dniu 24 lipca 2018 r. ponaglenia, a to w myśl obowiązkowi wynikającemu z art. 37 § 4 Kpa. Z akt sprawy wynika, że ponaglenie dotyczyło niezałatwienia sprawy z wniosku złożonego przez skarżącego w trybie art. 241 kpa w dniu 12 marca 2018 r., który to zgodnie z właściwością został przesłany do Wojewody Śląskiego. Wójt Gminy przesyłając ponaglenie w piśmie adresowanym do Wojewody Śląskiego zajął stanowisko zgodnie z art. 37 § 4 Kpa. Organ w dniu 24 sierpnia 2018 r. poinformował skarżącego, że treść ponaglenia została przesłana do Wojewody Śląskiego celem jego rozpoznania. Skarżący uznał tak udzieloną informację za nie odpowiadającą treści wniosku. Wobec powyższego skarżący w dniu 24 sierpnia 2018 r. ponowił swój wniosek o udostępnienie informacji podkreślając, że w istocie żądał udostępnienia mu skanu stanowiska zajętego przez Wójta Gminy, do którego organ był zobligowany w świetle art. 37 § 4 Kpa. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2018 r. organ ponownie wyjaśnił, że nadano właściwy bieg pismu skarżącego zatytułowanego ponaglenie o czym poinformowano go przy piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r. Tym samym zasadniczym problemem powstałym na gruncie niniejszej sprawy jest wskazanie, czy Wójt Gminy uczynił zadość obowiązkom organu na gruncie przepisów u.d.i.p. Odpowiedź na powyższe pytanie nie może być twierdząca. Prawo do informacji publicznej obejmuje bowiem uprawnienie do jej uzyskania (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Z kolei przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Powyższe regulacje odczytywane w łączności z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pozwalają wyprowadzić jednoznaczny wniosek o związaniu organu treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Trafny jest zatem zarzut skarżącego nie udzielenia odpowiedzi na wniosek zgodnie z żądaniem, co narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co miało miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o braku realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie (vide: M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 62 – 63; S.Szuster [w:] M.Kłaczyński, S.Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, Lex/el 2003r., uwagi do art. 10; wyrok NSA z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt I OSK 1643/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, że poinformowanie skarżącego, że nadano ponagleniu właściwy bieg przesyłając go Wojewodzie Śląskiemu celem rozpoznania. stanowi realizację wniosku skarżącego. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 37 § 4 Kpa organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Natomiast przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Wójt Gminy poinformował skarżącego o przesłaniu ponaglenia organowi wyższego stopnia, nie przedstawiając jednakże stanowiska jakie zajął w związku z ponagleniem, a w konsekwencji błędnie uznał, że podjęte przez niego czynności uwalniają go od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga zatem precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, jak to uczynił organ, doszłoby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Strona nie może być pozbawiona uprawnień, które ustawodawca zawarł w samej Konstytucji RP, a skarga na bezczynność jest środkiem prawnym, służącym walce z czasem, który jest marnotrawiony przez organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1261/08 publ CBOS). Jak wcześniej podkreślono, u.d.i.p. przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś w przypadku odmowy ich udostępnienia, jest to decyzja administracyjna. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany pozostaje we wskazanym zakresie w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 13 sierpnia 2018 r. bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie udzielił żądanej informacji zgodnie z wnioskiem (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja nie może być udzielona – nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wobec powyższego adresat wniosku zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 sierpnia 2018 r. w terminie 14 dni. Termin ten liczony jest od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 286 p.p.s.a.). Skoro zaś sprawa w zakresie żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 13 sierpnia 2018 r. nie została załatwiona zgodnie z przepisami u.d.i.p., to po stronie jego adresata zachodzi bezczynność. Jednocześnie w ocenie Sądu w sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być powiązana z okolicznościami danej sprawy. Oceniając tę okoliczność, należy mieć na uwadze, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało charakteru cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. lecz wynikało z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa. Natomiast organ zareagował na wniosek skarżącego w terminie. Powyższa ocena skutkowała także oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego i zamierzonego unikania zgodnego z prawem zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny. Podkreślić należy, że nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Z tych wszystkich powodów Sąd w punkcie pierwszym wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 sierpnia 2018 r. r. W punkcie drugim wyroku Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, a także stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparte zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.