IV SAB/Gl 214/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Rady Izby Komorniczej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 22 lutego 2017 r. M. W. zwrócił się, za pomocą poczty elektronicznej, do Rady Izby Komorniczej w K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie w formie elektronicznej wszystkich protokołów z posiedzeń Rady Izby z 2003 roku oraz wszystkich protokołów, ewentualnie notatek lub innych dokumentów potwierdzających fakt odbycia spotkań z komornikami z 2003 roku. W odpowiedzi na wniosek Rada Izby Komorniczej w K. (także organ) poinformowała wnioskodawcę, że warunkiem formalnym nadania biegu wnioskowi jest złożenie go z bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym bądź w formie pisemnej. Informacja ta została nadana w formie elektronicznej w dniu 15 marca 2017 r. W skardze na bezczynność z dnia 20 lipca 2017 r. M. W. zarzucił organowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. –dalej "u.d.i.p.") poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 22 lutego 2017 r. Wniósł o zobowiązanie Rady Izby Komorniczej w K. do udostępniania żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrócenia organowi akt sprawy; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy podkreślając, że Rada Izby Komorniczej jest organem samorządu zawodowego komorników, a zatem jest zobowiązana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej. Stwierdził, że przepisy regulujące dostęp do informacji publicznej nie określają formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten może przybrać dowolną formę. Zdaniem skarżącego Rada Izby Komorniczej w K. nie miała prawa żądać opatrzenia wniosku bezpiecznym podpisem elektronicznym. Stwierdził, że w związku z nieudzieleniem do chwili złożenia skargi informacji publicznej organ pozostaje w bezczynności. Pismem z dnia 26 lipca 2017 r. Rada Izby Komorniczej w K. działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 64 § 2 K.p.a oraz art. 63 § 3 K.p.a i art..63 § 3a K.p.a ponownie wezwała wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości uznając, że skarga jest bezzasadna. Stwierdził, że brak opatrzenia wniosku bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym jest bezsporny i został potwierdzony przez skarżącego. Wskazał, że skarżący również nie wystąpił z wnioskiem w formie pisemnej. Zauważył, że w przypadku wydania decyzji administracyjnej organ ma obowiązek żądać podpisania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Dalej stwierdził, że stanowisko skarżącego jest błędne, albowiem, o ile postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem szczególnym i toczy się na podstawie przepisów u.d.i.p to przepisy K.p.a. mają zastosowanie przy czynnościach wskazanych w tej ustawie. Zgodnie z art. 16 ust.2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Organ stwierdził, że w sytuacji gdy dostrzegł potrzebę wydania w sprawie rozstrzygnięcia kwalifikowanego w postaci decyzji, postąpił właściwie wzywając skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku. Zaakcentował, że brak uzupełnienia wniosku przez skarżącego uniemożliwił prowadzenie postępowania w sprawie bowiem wniosek w takiej sytuacji winien spełnić wymogi wynikające z art. 63 § 3 K.p.a. oraz art. 63 § 3a K.p.a. Odnosząc się do przedmiotu sprawy organ stwierdził, że nie pozostawał w bezczynności nie udostępniając skarżącemu dokumentacji, skoro było to spowodowane zaniechaniem wnioskodawcy w zakresie braku usunięcia braków formalnych wniosku. Wobec braku uzupełnienia wniosku przez wnioskodawcę, w sprawie nie zachodzi stan bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a") obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje natomiast wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej "u.d.i.p.") terminie zobowiązany podmiot nie udostępni żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zaznaczyć należy, iż określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych- CBOSA). W rozpoznawanej sprawie jest kwestią niesporną, że został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rada Izby Komorniczej w K. jest bowiem organem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej, zaś żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 22 lutego 2017 r. informacje, mają charakter informacji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Albowiem brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA z dnia: 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1991/12, 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Jednocześnie należy zauważyć, iż wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Skoro bowiem zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza to, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Tym samym podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenie dostępne w CBOSA). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącego z dnia 22 lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej nie zawierał podpisu skarżącego. W dniu 15 marca 2017 r. organ poinformował skarżącego, że warunkiem formalnym nadania biegu wnioskowi jest złożenie go z bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym bądź w formie pisemnej. Wobec braku reakcji skarżącego, organ wezwał go pismem z dnia 26 lipca 2017 r. zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., do podpisania wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Skarżący w skardze akcentował, że w jego ocenie, w świetle przepisów u.d.i.p., organ nie miał prawa żądać opatrzenia wniosku podpisem. Zdaniem Sądu wydanie przez organ decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p., pomimo braku podpisu pod wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej stanowiłoby naruszenie przepisów art. 64 K.p.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w K.p.a., w tym między innymi wymogi formalne (art. 63 K.p.a.) Nadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Natomiast z art. 63§ 3a K.p.a. wynika, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru oraz zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy organ zamierza wydać decyzję administracyjną w trybie art. 16 u.d.i.p., a wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera braki formalne (takie jak brak podpisu), które nie zostały uzupełnione w trybie art. 64 § 2 K.p.a., to wniosek ten podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakami formalnymi, a co za tym idzie organ nie pozostawał w bezczynności. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.