IV SAB/Gl 22/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Zarządu A Sp. z o.o. w I. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd A Sp. z o.o. w I. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] roku; 2) określa, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza na rzecz skarżącej od organu kwotę 100 zł (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.C. wniosła o uznanie, że A Sp. z o.o. w I. pozostaje w bezczynności i o zobowiązanie tego podmiotu do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej w postaci podania nazw i danych adresowych firmy odbierającej osady ściekowe uwodnione w oczyszczalniach i jakie koszty brutto są ponoszone w przeliczeniu na tonę na rzecz tej firmy jeżeli osady odbiera firma zewnętrzna. Nadto, jakie są koszty transportu na składowisko i koszty samego składowania jeżeli osady są składowane na składowisko. W odpowiedzi na skargę A sp. z o.o. (dalej Spółka A) w I., działając przez pełnomocnika ustanowionego przez Prezesa Zarządu, wniosła o oddalenie skargi w całości. Potwierdzono fakt zwrócenia się przez skarżącą do Spółki A w I. o udostępnienie informacji na temat jej działalności zauważając jednak, że w dniu [...] Prezes Spółki przesłał skarżącej pismo zawierające odmowę odpowiedzi na zadane pytania uzasadniając swoje stanowisko. Po otrzymaniu kolejnego pisma skarżącej z dnia [...] Zarząd Spółki udzielił odpowiedzi na jedenaście z czternastu zadanych pytań. W pozostałym zakresie odmówił udzielenia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Pytania dotyczyły zdaniem Prezesa Zarządu wyłącznie kwestii gospodarczych stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa. Odnosiły się do kontrahentów Spółki i ich danych oraz kwot za jakie świadczą usługi dla Spółki. Zdaniem Spółki tego typu dane objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa i nie mogą być udostępniane osobom trzecim bez zgody kontrahenta umowy, a takiej zgody spółka nie posiada. Zaprzeczono zarzutowi pozostawania w zwłoce ze względu na udzielenie wnioskodawczyni odpowiedzi na jedenaście pytań i uzasadnioną odmowę odpowiedzi na trzy pozostałe. Zarzucono nadto brak kognicji sądów administracyjnych, gdyż Miejska Spółka Komunalna nie jest organem administracji, a jej działalność nie mieści się w żadnym z punktów określonych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano, że jest to co prawda spółka komunalna, w której 100% kapitału zostało objęte przez Gminę I., jednakże spółka ta nie otrzymała zleconych zadań natury administracyjnej. Nawet gdyby przyjąć, że wykonywane czynności faktyczne są zlecone przez Gminę I., to nie są to czynności administracyjne. Z załączonego do odpowiedzi na skargę wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego wynikało, że jedynym wspólnikiem Spółki A jest Gmina I. Z doręczonych wraz ze skargą akt wynikało, że w dniu [...] skarżąca zwróciła się o udzielenie odpowiedzi na 14 pytań dotyczących osadu ściekowego uwodnionego. W piśmie z dnia [...] adresat, do którego skierowane były pytania stwierdził, że nie dotyczą one informacji publicznej lecz danych technologicznych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Zwrócono także uwagę, że pytania dotyczą danych podlegających ochronie ze względu na prywatność przedsiębiorcy. Uznano nadto, że informacja, jakiej oczekuje pytająca jest informacją przetworzoną. Wezwano zatem wnioskodawczynię do wykazania szczególnej istotności wnioskowanych informacji dla interesu publicznego. W odpowiedzi na stanowisko Spółki A wnioskodawczyni zaprzeczyła, by informacja o jaką występowała miała charakter informacji przetworzonej. Zaznaczyła, że obowiązkiem organu jest udzielić informacji bądź wydać decyzję odmowną. W dniu [...] Spółka A sporządziła odpowiedź na zadane przez wnioskodawczynię pytania w liczbie jedenastu. Poinformowano, że pozostałe trzy informacje (nazwa i dane adresowe firmy odbierającej osady ściekowe uwodnione w oczyszczalniach, koszty brutto ponoszone w przeliczeniu na tonę na rzecz tej firmy oraz jeżeli osady są składowane na składowisko, to jakie są koszty transportu na składowisko i koszty samego składowania) dotyczą umów zawieranych z kontrahentami, nie zaliczają się tym samym do informacji publicznych i nie podlegają ujawnieniu. Także nie podlegają ujawnieniu informacje dotyczące danych technologicznych, gdyż w myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Odpowiedź na pytanie jakie koszty ponosi spółka na rzecz zewnętrznej firmy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik Spółki A wskazał dodatkowo, że udzielenie skarżącej żądanych przez nią informacji pozostawałoby w sprzeczności z przepisami ustawy o nieuczciwej konkurencji w szczególności dlatego, że prowadzi ona działalność gospodarcza o konkurencyjnym profilu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie stan prawny ma oparcie w regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.). Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że A Sp. z o.o. w I. jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Organem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem wyłącznie organ władzy lecz każdy podmiot wykonujący zadania publiczne. Może to być również spółka prawa handlowego, która zajmuje się wykonywaniem zadań publicznych. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe - miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego - i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010r.; sygn. akt I OSK 851/2010 czy z dnia z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 1858/13 publ. CBOSA). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że odbiór i zagospodarowanie komunalnych osadów ściekowych stanowi zadanie publiczne Zatem działanie A Sp. z o.o. w I. podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oznacza, że pozostaje on w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545), co przesądza o właściwości sądów administracyjnych. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność nie jest jednak możliwe określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. W tym przypadku, art. 149 P.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do załatwienia sprawy we właściwej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej formie w właściwym terminie, a nadto rozstrzygnięcie kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kontrolując zachowanie A Sp. z o.o. w I. uznane przez skarżącą jako bezczynność należało zatem ocenić, czy podejmowane przez organ działania odpowiadały formom załatwienia sprawy przyjętym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy przybiera następujące formy – 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Natomiast sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1 ustawy, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Dokumentacja sprawy przedstawiona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą pozwala przyznać rację skarżącej, że do dnia wniesienia skargi adresat wniosku nie załatwił sprawy w żadnej z wymienionych wyżej form, a zajmowane przez niego stanowisko jest zdecydowanie niespójne. W pierwszym z pism skierowanych do skarżącej stwierdził, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej lecz danych technologicznych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa jednocześnie jednak wskazując, że pytania dotyczą danych podlegających ochronie ze względu na prywatność przedsiębiorcy. Uznał nadto, że informacja, jakiej oczekuje pytająca, jest informacja przetworzoną. Pomijając wykluczające się wzajemnie wypowiedzi organu zauważyć trzeba, że zarówno w przypadku informacji publicznej zawierającej dane technologiczne stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa jak też w przypadku informacji przetworzonej załatwienie sprawy wymagałoby podjęcia decyzji administracyjnej. Organ nie wydał jednak decyzji o odmowie udzielenia informacji ani też nie przekazał adresatowi wniosku pisma informującego w sposób stanowczy, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać. W miesiąc później skarżąca uzyskała od Spółki A większość z żądanych informacji. Jednocześnie pouczono ją, że nazwa i dane adresowe firmy odbierającej osady ściekowe uwodnione w oczyszczalniach, koszty brutto ponoszone w przeliczeniu na tonę na rzecz tej firmy oraz koszty transportu na składowisko i koszty samego składowania dotyczą umów zawieranych z kontrahentami nie podlegają ujawnieniu, jako że nie stanowią informacji publicznej, bowiem w myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, a to tajemnicę przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę zaprzeczono natomiast zarzutowi pozostawania w zwłoce ze względu na uzasadnioną odmowę odpowiedzi ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Przyjąć zatem można, że przedstawione przez Spółkę A w I. przyczyny odmowy udzielenia odpowiedzi na wniosek mieścić się miały w treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z brzmieniem tej normy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takim jednak przypadku regulacja art. 16 ust. 1 przywoływanej ustawy przesądza, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Bezczynność po stronie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przejawia się nie tylko brakiem podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy lecz także wtedy, gdy organ nie dokonuje tego we właściwej, przewidzianej prawem formie. Uznając za przyczynę odmowy udostępnienia skarżącej informacji publicznej konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa organ zobowiązany był zatem do wydania decyzji administracyjnej. Brak takiego działania stanowi o zasadności złożonej skargi. W ponownym postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącej Spółka A w I. zajmie jednoznaczne stanowisko w sprawie i dokona jej załatwienia w sposób odpowiadający regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu nie można natomiast postawić spółce zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z dostrzeżoną bezczynnością. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać oczywiste niezastosowanie przepisów lub zastosowanie ich w sposób niewątpliwie nieprawidłowy. Sąd miał na uwadze, że adresat wniosku udzielił odpowiedzi na większość postawionych przez skarżącą pytań, a niezałatwienie sprawy było wynikiem błędnie interpretowanego prawa. Z powyżej przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji na mocy art.149 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 200 wyżej powołanej ustawy.