IV SAB/Gl 223/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Dyrektora B w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] r. ; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni; 4) oddala skargę w pozostałej części; 5) zasądza od [...] w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2018 roku skarżąca A. J. wniosła o udostępnienie rejestru korespondencji przychodzącej do B w C. za okres 12.07.2018 r. - 25.07.2018 r. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej również u.d.i.p. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pełnomocnik Dyrektora B w C., oświadczył w piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r., że jego mocodawczyni - na podstawie art. 1, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - odmawia przekazania żądanej informacji, uzasadniając odmowę tym, iż informacja w w/w zakresie nie jest informacją publiczną. A.J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podnosząc zarzut bezczynności Dyrektora B w C., w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny organowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że do dnia wniesienia skargi organ nie rozpatrzył wniosku, tj. nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej. Podniosła, że dyrektor szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., natomiast wnioskowana informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podkreśliła, że wszelkie dotyczące organu administracji wykazy (rejestry, książki, listy itp.) korespondencji wychodzącej i przychodzącej, same w sobie, stanowią informację publiczną (por. wyrok WSA z 22.03.2012 r., II SA/Go 48/12, CBOSA) - jako wprost zawierające informację o działalności organu władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji. Taka kwalifikacja wykazów korespondencji organu pośrednio znajduje także oparcie w treści przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o "prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych". Następnie skarżąca podniosła, że podmiot zobowiązany pozostaje w stanie bezczynności, wobec braku udzielenia odpowiedzi na wniosek. Dodała, że w sprawie nie doręczono odpowiedzi sformułowanej przez organ, ale przez pełnomocnika prawnego, podczas gdy podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest Dyrektor, nie zaś kancelaria adwokacka. Skarżąca wskazała, że organ nie może upoważnić zewnętrznego podmiotu do wykonywania przez niego zadań, w tym do wydania decyzji administracyjnej. Podniosła, że mimo, iż w sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym (w postępowaniu nie wydano decyzji administracyjnej), warto zwrócić uwagę na interpretację przyjętą w odniesieniu do art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm., dalej jako: KPA). Zgodnie z tymże przepisem organ administracji publicznej może upoważnić, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwienia spraw w jego imienin w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. W doktrynie jasno wskazuje się, że nie jest dopuszczalne udzielenie upoważnienia radcy prawnemu, bowiem nie można temu powierzać innych spraw niż świadczenie pomocy prawnej. Załatwienie spraw w imieniu organu administracji nie mieści się zaś w pojęciu świadczenia pomocy prawnej (Przybysz, Piotr Marek. Art. 268(a). w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2018). Ponadto podniosła, że pełnomocnictwo, do którego wgląd uzyskała, nie świadczy o możliwości udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Obejmuje ono występowanie z roszczeniami przeciwko skarżącej. W zakresie tych roszczeń pełnomocnik może odpowiadać na pisma kierowane przez skarżącą do Dyrektora B w C., a wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest roszczeniem. Dodała, że zwłoka organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa i z tego względu wniosła o wymierzenie mu grzywny. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w dniu 13 sierpnia 2018 r. została przesłana przez pełnomocnika - adwokata R.S. - odpowiedź na pismo - wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Organ poinformował, że udzielił adwokatowi pełnomocnictwa w dniu 1 czerwca 2018 r. Jednocześnie poinformował, że w dniach od 30.07.2018 r. do 17.08.2018 r. dyrektor szkoły przebywał na urlopie wypoczynkowym, w związku z tym zasadne było, aby odpowiedzi na pismo udzielił adwokat. Organ dodał, że wymieniony adwokat wykonuje usługi prawne dla B w C. nieodpłatnie w ramach działalności pro bono, odpowiadając m.in. na liczną korespondencję skarżącej do dyrektora szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Ponadto dodać należało, że według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora B w C. (zwanego dalej również organem) w zakresie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 3 sierpnia 2018 roku, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, zwanej dalej również u.d.i.p.). W sprawie niekwestionowane było to, że Dyrektor B w C. jest – jak określa to art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast co do tego, czy żądania wniosku dotyczą udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, podnieść należało, że o zakwalifikowaniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, czyli treść i charakter informacji. Wnioskowaną przez skarżącą informację należało zakwalifikować jako informację publiczną, gdyż dotyczy działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne. Podzielić należało w tym zakresie twierdzenia zawarte w skardze, według których - dotyczące organu wykazy korespondencji wychodzącej i przychodzącej, stanowią informację publiczną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22.03.2012 r., II SA/Go 48/12, CBOSA) - jako zawierające informację o działalności organu władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji. W ramach kontroli zgodności z prawem postępowania wymienionego podmiotu, podkreślenia wymagało, że rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ powinien podjąć działanie w jednej z wymienionych form; 1) czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze wskazaniem podstaw tej oceny; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał żadnej z wymienionych czynności, które stanowiłyby wykonanie jego obowiązków w związku ze złożeniem przez stronę wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pełnomocnik organu w skierowanym do skarżącej piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r., poinformował ją, że jego mocodawczyni - na podstawie art. 1, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - odmawia przekazania żądanej informacji, uzasadniając odmowę tym, iż informacja w w/w zakresie nie jest informacją publiczną. Pismo powyższe nie stanowiło jednak wykonania obowiązków organu wynikających ze złożenia przez stronę wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przede wszystkim bowiem pełnomocnictwo udzielone przez organ adwokatowi, nie może dotyczyć rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej w imieniu podmiotu do tego zobowiązanego. W tym zakresie do działania dyrektora szkoły znajdują zastosowanie zasady dotyczące organów administracji publicznej. Natomiast według art. 268a K.p.a., organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Jak zatem trafnie podniosła skarżąca w uzasadnieniu skargi - cytując pogląd wyrażony w piśmiennictwie - nie jest dopuszczalne powierzanie pełnomocnikowi innych spraw niż świadczenie pomocy prawnej, a załatwienie spraw w imieniu organu administracji nie mieści się w pojęciu świadczenia pomocy prawnej. Ponadto w skierowanym do skarżącej piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r., pełnomocnik organu poinformował ją, że jego mocodawczyni odmawia przekazania żądanej informacji, z uwagi na to, że informacja w w/w zakresie nie jest informacją publiczną. Pismo o tej treści, nawet wówczas, gdyby było skierowane do skarżącej przez organ lub upoważnionego pracownika, a nie – jak to miało miejsce w sprawie – przez pełnomocnika organu - nie stanowiłoby wykonania obowiązków organu wynikających ze złożenia przez stronę przedmiotowego wniosku. Jak już bowiem była o tym mowa wyżej, informacja, której dotyczył wniosek – wbrew błędnemu przekonaniu zawartemu w tym piśmie - jest informacją publiczną. W związku z tym podkreślenia wymagało, że w ramach rozpoznania skargi na bezczynność organu w kwestii wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – według utrwalonej linii orzecznictwa – kontroli sądu administracyjnego podlega także zasadność stwierdzenia przez ten organ, że żądanie wnioskodawcy nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Jeśli zatem organ błędnie stwierdził, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, to poinformowanie o tym wnioskodawcy przez organ, nie jest wykonaniem obowiązków w zakresie rozpoznania wniosku. Wobec tego organ pozostaje bezczynny pomimo skierowania do wnioskodawcy takiego pisma. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie - bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności ale również wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie podejmując tych działań, które były wymagane w danym stanie sprawy. Przykładowo - nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub nie skierował do wnioskodawcy pisma zawierającego wnioskowaną informację. Z uwagi na to, że pismo z dnia 13 sierpnia 2018 r., ze wskazanych wyżej przyczyn, nie stanowiło wykonania obowiązków Dyrektora B w C., stwierdzić należało, że organ dopuścił się bezczynności. W związku z tym, skargę w tym zakresie należało uwzględnić, zobowiązując organ do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie określonym w wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność wymienionego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy nie było bowiem podstaw do innej oceny, skoro sposób postępowania organu w sprawie wniosku był wynikiem błędnego przekonania, że pismo cytowanej wyżej treści, wystosowane przez pełnomocnika, stanowi wykonanie obowiązków w zakresie rozpatrzenia wniosku. Z tych samych powodów nie było podstaw do uwzględnienia żądania skargi w zakresie wymierzenia grzywny organowi. Wobec tego, w tej części skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi w istotnej części, zgodnie z art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez wymieniony organ na rzecz skarżącej kosztów postępowania, na które składał się uiszczony przez nią wpis od skargi.