IV SAB/Gl 25/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność A S. A. w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. określa, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałej części umarza postępowanie; 3. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H.K. wniosła o zobowiązanie Spółki A S.A. z siedzibą w B. do udzielenia informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń wodociągowych na nieruchomości skarżącej. Zdaniem skarżącej Spółka A pozostawała w bezczynności, gdyż nie udzieliła wnioskowanej informacji publicznej uznając błędnie, że sprawa nie podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Spółka A S.A. wniosła o umorzenie postępowania ze względu na udzielenie odpowiedzi stronie skarżącej. Opisując przebieg postępowania w sprawie wskazano, że Spółka otrzymała pismo nazwane "wezwaniem do zawarcia umowy i przedsądowym wezwaniem do zapłaty", w którym pełnomocnik działający w imieniu H.K. zwrócił się również o udostępnienie "wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na działce Mocodawców, w tym protokołu odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planu z mapkami". Odpowiadając na opisane pismo Spółka poinformowała, że inwestycja obejmująca budowę odcinków wodociągów na działce nr [...] została zrealizowana pod koniec lat siedemdziesiątych i na początku lat osiemdziesiątych między innymi przez ówczesnego właściciela nieruchomości obecnie oznaczonej jako działka nr [...]. Dokumenty dotyczące budowy były znane inwestorom, a także właścicielom nieruchomości, na których posadowiono urządzenia przesyłowe. Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej sprawy, a Spółka A S.A. podtrzymała poprzednio prezentowane stanowisko. Po wniesieniu przez wnioskodawczynię skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A S.A. przekazała skarżącej kserokopię podania o podłączenie wodociągowe do budynku zlokalizowanego w M. z dnia [...] zawierającego na odwrocie oświadczenie K.K. o wyrażeniu zgody podłączenia wodociągowego przez jego parcelę oraz protokół ostatecznego odbioru i przekazania urządzeń wodociągowych Nr [...] podpisany przez współinwestora, K.K. wraz z załączonym rysunkiem. Jednocześnie Spółka przesłała skarżącej informację o braku posiadania innych dokumentów opisanych we wniosku. Wyjaśniono, że Spółka A S.A. nie była inwestorem urządzeń wodociągowych na działce nr [...] lecz nabyła je drogą aportu wniesionego przez Gminę J. Wraz z aportem nie zostały przekazane przez Gminę J. żadne inne dokumenty objęte wnioskiem skarżącej. Ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącej potwierdził otrzymanie od Spółki A S.A. dokumentów w postaci podania o podłączenie wodociągowe do budynku zlokalizowanego w M. z dnia [...] oraz protokołu ostatecznego odbioru i przekazania urządzeń wodociągowych Nr [...]. Uznał jednak, że dokumenty te nie stanowią o załatwieniu całości wniosku, który obejmował także kserokopie decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń wodociągowych, a nadto plany z mapkami. Zauważono, że skarżąca nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych dokumentów, natomiast inwestor powinien być w ich posiadaniu. Jako przedsiębiorstwo świadczące usługi wodociągowe Spółka powinna znać przebieg urządzeń przesyłowych nie jest więc możliwe, że nie posiada map jak też decyzji administracyjnych czy innych dokumentów potwierdzających, że urządzenia przesyłowe faktycznie należą do Spółki. Z tych przyczyn zobowiązana jest udostępnić posiadaną dokumentację. Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania, że przesłana skarżącej dokumentacja wyczerpuje wniosek skarżącej, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. Przedstawione Sądowi wraz ze skarga akta postępowania potwierdzają fakty opisane w skardze i odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) dalej określana, jako "u.d.i.p." Z wypracowanego już i traktowanego jako jednolite, stanowiska judykatury wynika niezbicie, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać - 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1 ustawy, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Dla sytuacji natomiast, gdy organ informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o przedmiotowym fakcie. Jest to, co prawda, sposób nie przewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym stanowi dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności. Przechodząc w tym miejscu na grunt kontrolowanej sprawy zauważa się, iż rozpoznający sprawę organ częściowo załatwił wniosek skarżącej w formie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej. Czynność ta wykonana została już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Również już po zainicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego przekazano skarżącej informację o braku posiadania przez organ jakichkolwiek innych dokumentów dotyczących budowy urządzeń wodociągowych usytuowanych na jej nieruchomości. Fakty te zostały potwierdzone przez pełnomocnika skarżącej, który podtrzymał skargę uznając jednak, że organ pozostaje w bezczynności wobec nieudostępnienia dokumentów, które zdaniem skarżącej, powinien posiadać. Nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wniosek złożony przez skarżącą był kierowany do podmiotu obciążonego, co do zasady, obowiązkiem udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), a żądana informacja generalnie miała charakter informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f) i pkt 5 lit c) i e) u.d.i.p). W kontrolowanej sprawie pomiędzy skarżącym, a adresatem jego wniosku powstał natomiast spór, co do tego czy adresat ten był zobowiązany posiadać żądaną informację i w konsekwencji tego udostępnić ją wnioskodawcy. Ta kluczowa dla sprawy kwestia wymagała oceny Sądu. Brzmienie przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. pozwala przyjąć jako oczywiste, że żądanie udostępnienia informacji publicznej powinno zostać zrealizowane w przypadku domagania się udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Jednolite już w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych nakazuje jednak adresatowi wniosku uwiarygodnić twierdzenie, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny wiarygodności twierdzeń o braku posiadania żądanej informacji. W przeciwnym wypadku osoba występująca z wnioskiem byłaby faktycznie pozbawiona jakiejkolwiek ochrony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjął się także pogląd, że brak posiadania informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udzielenia usprawiedliwiony jest jedynie w sytuacji, w której wnioskodawca będzie domagał się informacji niezwiązanych z zakresem działania organu. Oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, Sąd powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (por. wyroki NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09 i z dnia 27 marca 2012r. I OSK 156/12). Żądanie wnioskodawczyni (obecnie skarżącej) skierowane do A S.A. obejmowało dokumentację (nieprecyzyjnie przy tym określoną) związaną z inwestycją powstałą na gruncie wnioskodawczyni w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r. (ustawa z dnia 24 października 1974 r. , Dz. U. Nr 38, poz. 229, z 1981r. z późn. zm.). Przepisy tego aktu nie zawierały regulacji nakazującej przechowywać dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą przez okres istnienia obiektu. Jedynie po myśli jego art. 41 ust. 1 inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia, oddając do użytku obiekt budowlany, była zobowiązana przekazać właścicielowi lub zarządcy obiektu plan realizacyjny i projekt z wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Przekazaniu podległy również dziennik budowy i protokoły badań i sprawdzeń wymagane przepisami oraz w razie potrzeby instrukcja obsługi i eksploatacji obiektu bądź instalacji i urządzeń związanych z obiektem. Jak wynika z informacji przedstawionej skarżącej A S.A. nie była ani inwestorem ani właścicielem obiektu, co nie zostało przez skarżącą podważone. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że podnoszony przez A S.A. brak posiadania informacji publicznej był usprawiedliwiony. Na marginesie sprawy zważyć przyjdzie, że prawo dostępu do informacji zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP znajduje konkretyzację w treści art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Określa się tam, iż każdemu przysługuje prawo do informacji o sprawach publicznych. Wobec tak sformułowanej zasady udostępniania informacji publicznej nieprzetworzonej, brak jest podstaw prawnych do rozważania interesu prawnego lub faktycznego wnioskodawcy. Także motywy działania wnioskującego o informacje publiczną i jego intencje nie mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku. W literaturze przedmiotu wskazuje się, jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej, próbę korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych (por. J. Drachal Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s.147-149). Jednakże w obowiązującym systemie prawa brak jest właściwych instrumentów, które pozwalałyby na ograniczenie dostępu do informacji publicznej prostej. Ustawodawca przyznał to prawo "każdemu" bez względu na jego cele i motywy. Z tych przyczyn, mimo że wniosek skarżącej nie wynikał z dbałości o dobro publiczne, co wyraźnie podnoszono w piśmie z dnia [...], uznać należało, że do chwili wniesienia skargi A S.A. pozostawała w bezczynności. Wnioskowana informacja publiczna została udostępniona dopiero po wniesieniu skargi, jak również dopiero wtedy udzielono skarżącej informacji o braku możliwości załatwienia jej wniosku w całości. Takie działanie organu nie pozwalało na oddalenie wniesionej skargi lecz uzasadniało umorzenie postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wskazać trzeba, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi przestrzegać wyznaczonego ustawowo terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Brak działania po stronie organu w ustawowym terminie, traktowany jako bezczynność może zostać oceniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną, a nie każda bezczynność organu przyjmuje taką postać. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a stanowisko adresata wniosku zajęte w początkowej fazie postępowania świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na podmiot zobowiązany mocą art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 wskazanego aktu.