IV SAB/Gl 253/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie przedłożenia propozycji służby oddala skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach pismem z [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) złożył J. J. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach i podkreślił, że zaproponowane warunki obowiązywać będą od 1 czerwca 2017 r. W pouczeniu podał, że wyżej wymieniony może w terminie 14 dni od jego otrzymania złożyć oświadczenie o jego przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową jego przyjęcia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W końcowej części wskazanej propozycji przedstawiono zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego stronie w następstwie złożonej propozycji. W dniu 6 czerwca 2017 r. J. J. złożył oświadczenie, że przyjmuje złożona mu propozycję zatrudnienia, jednocześnie zaznaczył, że oświadczenie to złożone jest pod przymusem i będzie korzystał z przysługujących mu środków prawnych. W tym samym dniu wniósł on odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Rozstrzygnięciu otrzymanemu 29 maja 2017 r. zarzucił nieważność poprzez oczywistą niezgodność z Konstytucją RP, poprzez niezasadne zwolnienie go ze służby w formie przedłożenia propozycji zatrudnienia w przypadku braku jakichkolwiek ku temu podstaw i przesłanek. Podkreślił, że rozstrzygnięcie to jest nieważne i bezprawne z uwagi na brak podstaw dla przyznania mu propozycji zatrudnienia. Wskazał na naruszenie art. 167 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową poprzez nie uwzględnienie w złożonej propozycji posiadanych przez niego kwalifikacji. Dodatkowo zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dostrzegł także naruszenie art. 6, art. 8 , art. 9 oraz art. 10 tegoż Kodeksu jak również art. 80 i art. 107 § 3 przywoływanego aktu. W rozbudowanym uzasadnieniu rozwinięte zostały stawiane zarzuty. W tej części odwołania skarżący w szerokim zakresie odwoływał się do orzeczeń sądów administracyjnych. Pismem z 19 czerwca 2017 r. skarżący wezwał organ administracji skarbowej do usunięcia naruszenia prawa. Odwołując się do postanowień art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wezwał do złożenia mu propozycji służby, albowiem jest funkcjonariuszem celnym. Podkreślił, że termin, w którym winien otrzymać taką propozycję minął, a on nie otrzymał żadnej propozycji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach pismem z [...] Nr [...] udzielił odpowiedzi na odwołanie strony z 6 czerwca 2017 r. W piśmie tym organ wyraźnie stwierdził, że wskazana propozycja nie jest decyzją administracyjną, gdyż przepisy przedmiotowej w sprawie ustawy nie przewidują takiej formy. Dodatkowo wskazany organ podkreślił, że przedłożona stronie propozycja zatrudnienia ma umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. W dalszej części pisma poinformowano stronę o konsekwencjach związanych z przyjęciem propozycji zatrudnienia jak również wynikające z odmowy jej przyjęcia. W końcowej części pisma odwołano się do Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy, a także zabezpieczenia realizacji zadań przez organy administracji publicznej w związku z wdrażaniem reformy administracji skarbowej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach pismem z 24 lipca 2017 r. odpowiedział skarżącemu na jego wezwanie z 19 czerwca 2017 r. i uznał je za bezzasadne. W odpowiedzi tej podtrzymał wcześniej prezentowaną wykładnię art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy jak również charakter propozycji składanej funkcjonariuszowi celnemu. Podtrzymał również stanowisko, iż propozycja zatrudnienia nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Za nietrafny uznał zarzut, iż niezłożenie propozycji służby jest niedopuszczalną prawnie dyskryminacją z uwagi na wiek lub przynależność do związków zawodowych. W konkluzji tego pisma stwierdzono, że brak jest podstaw prawnych do przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z 22 sierpnia 2017 r. J. J. za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność wskazanego powyżej organu wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby celno-skarbowej. W punkcie 1 skargi wskazał, że wnoszona jest ona z uwagi na brak realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji służby. Wystąpił nadto o to aby organ administracji niezwłocznie wykonał swój ustawowy obowiązek przekazania skargi do Sądu, a Sąd ten stwierdził istnienie bezczynności po stronie organu. W uzasadnieniu skargi przybliżono stan faktyczny w sprawie jak również zamieszczono rozbudowaną argumentację przemawiającą za zasadnością wniesionych zarzutów. W tym zakresie skarżący w szerokim stopniu odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku uznania, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego jej oddalenia i przywołał wcześniej prezentowaną argumentację za zaproponowanym stanowiskiem. W odpowiedzi tej odwołano się do argumentów sformułowanych w skardze i uznano, że nie są one trafne. W ramach rozprawy przed tutejszym Sądem 23 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe, mocą którego podtrzymał wniesioną skargę, jak również zaakcentował, iż w orzecznictwie innych sądów administracyjnych uwzględniane są skargi na bezczynność przywoływanego organu administracji publicznej. Pismem z 14 grudnia 2017 r. pełnomocnik organu administracji publicznej ustosunkował się do powyższego pisma i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Zdaniem pełnomocnika argumentacja zaprezentowana we wskazanym piśmie nie może być uwzględniona, ponieważ nie uwzględnia treści przepisów ustawy mającej w sprawie zastosowanie. Pismem z 2 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniesioną skargę i wniósł o uchylenie decyzji, którą jest propozycja zatrudnienia i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wystąpił o uznanie skargi za skuteczną w przypadku przyjęcia, że propozycja ta jest aktem i o stwierdzenie tej czynności za bezskuteczną. W trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem 5 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze oraz w pismach procesowych, a z kolei pełnomocnik organu opowiedział się za dotychczasowym stanowiskiem, zgodnie z którym skargę należy odrzucić lub oddalić. W trakcie tej rozprawy udział w tym postępowaniu zgłosił Związek A reprezentowanych przez pełnomocnika R. P. Związek ten został dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje; Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że skarżący w niniejszej sprawie wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji służby celno-skarbowej. Takie ujęcie skargi wynika z jej treści z 22 sierpnia 2017 r., równocześnie należy zaznaczyć, że w tej skardze jak również w pismach procesowych kierowanych do tutejszego Sądu skarżący względnie jego pełnomocnicy podtrzymując skargę akcentowali naruszenie przez organ administracji innych regulacji prawnych niż tylko bezczynność. Złożoną skarżącemu propozycję zatrudnienia traktowano jako decyzję administracyjną czy też jako akt kształtujący sytuację prawną adresata. W świetle powyższego ustalenia, jak również mając w polu widzenia skargę skarżącego z 12 lipca 2017 r. i rozpoznaną przez tutejszy Sąd pod sygn. akt IV SA/GL 743/17, przyjdzie stwierdzić, że przedmiotem oceny składu orzekającego jest bezczynność organu administracji w zakresie nie wydania decyzji normującej stosunek służby skarżącego. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że samodzielnie dokonuje oceny przedłożonych mu akt administracyjnych i czynności podejmowanych przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wystąpi przesłanka wznowienia postępowania albo naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie niniejszych rozważań w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię dopuszczalności rozpoznania przedmiotowej skargi, a zatem ustalić, czy sąd administracyjny jest władny wypowiedzieć się w tej sprawie. Przypomnieć należy, że stosownie do postanowień art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny właściwy jest do rozpoznania między innymi skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych wyżej wymienionych oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zakres kognicji sądu administracyjnego jest czytelny i sąd ten może wypowiedzieć się w sposób merytoryczny jedynie wówczas, gdy przedmiotem skargi wniesionej do niego będzie decyzja lub postanowienie organu administracji wydane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, względnie postanowienie w ramach postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego, albo też inna czynność lub akt mocą której organ wpływa na prawa i obowiązki adresata czynności lub aktu. Nadto sąd jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych wyżej wymienionych oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Udzielenie odpowiedzi na postawione powyżej pytanie możliwe będzie do przeprowadzeniu analizy obejmującej status skarżącego oraz charakter prawny czynności podejmowanych w sprawie przez organ administracji skarbowej. Przedstawione powyżej rozważania uzupełnione muszą być stwierdzeniem, że wniesienie skargi na bezczynność musi być poprzedzone wykorzystaniem przysługującego skarżącemu prawa w postaci wniesienia zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przyjdzie stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący dopełnił ciążący na nim obowiązek ponieważ wykorzystał obie instytucje, gdyż pismem z 11 lipca 2017 r. wystąpił z zażaleniem do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który odpowiedzią z 28 lipca 2017 r. nie uznał zażalenia za zasadne jak również pismem z 19 czerwca 2017 r. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, które także zostało negatywnie rozpoznane, a wynika to z pisma z 24 lipca 2017 r. W świetle powyższego uznać należy, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna. Wypełnienie wymogów formalnych wniesienia skargi pozwala na rozważenie jej dopuszczalności widzianej od strony przedmiotowej. Jak zostało to zaznaczone na wstępie skarżący kwestionuje bezczynność organu administracji publicznej w zakresie nie przedstawienia mu propozycji zatrudnienia. Ocena zasadności wniesionej skargi może być rozpoznawana w dwojaki sposób, ponieważ mocą orzeczeń tutejszego sądu skargi w tym zakresie były odrzucane z uwagi na ich merytoryczną niedopuszczalność, ponieważ z treści obowiązujących przepisów, a w szczególności z treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie można wyprowadzić wniosku, że na organie administracji ciąży obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby. W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest o tyle odmienna, że tutejszy Sąd wyrokiem z 5 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/GL 743/17 uwzględnił skargę skarżącego i uchylił decyzję z [...] jak również poprzedzającą ją propozycję z [...]. W świetle powyższego tutejszy Sąd uznał, że skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia, jednakże winien otrzymać propozycję służby lub też organ administracji po unormowaniu jego sytuacji formalnoprawnej uprawniony był do nie składania mu takiej propozycji. W konsekwencji uznać należy, że skarga J.J. nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem organ administracji skierował do niego rozstrzygnięcie, które na tym etapie uznane zostało za decyzję administracyjną. W świetle przeprowadzonej analizy skarga jest bezzasadna, ponieważ organ administracji publicznej wydał rozstrzygnięcie, którego wydania domagał się skarżący i uczynił to nim skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego i z tego powodu podlega oddaleniu. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.