IV SAB/Gl 263/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. A. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, oraz że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3) oddala wniosek w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny; 4) zasądza od Burmistrza K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 14 września 2017 r. B.A. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza K. w zakresie udostępnienia informacji publicznej domagając się zobowiązania tego organu do udzielenia żądanej informacji publicznej; orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej prawem; zobowiązania Burmistrza do ukarania winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 26 czerwca 2017 r złożyła wniosek o przesłanie na wskazany adres mailowy następujących dokumentów: 1. aktualnej wieloletniej prognozy finansowej (WPF) wraz z wykonaniem za lata 2013, 2014, 2015 i 2016, 2. skanu umowy na kredyt konsolidacyjny zawartej z B R. w 2015 r., 3. skanu umowy na kredyt z A, zawartej w 2015 r., będącej wynikiem podpisanej ugody z tym bankiem, 4. skanu umowy pożyczki, dotacji dotyczącej remontu budynku przedszkola w K. W odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu 4 lipca 2017 r. otrzymała e-mailem od Skarbnik Gminy K. cztery dokumenty, wśród których zabrakło wieloletniej prognozy finansowej wraz z wykonaniem za wskazane we wniosku lata oraz dwóch stron umowy na kredyt zawartej z A. W związku z tym w dniu 6 lipca 2017 r. zwróciła się na adres e-mailowy Skarbnika o przesłanie brakujących skanów dokumentów. Do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł, że zareagował na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej udostępniając dokumenty w sposób i formie wskazanej we wniosku oraz w ustawowym terminie. Natomiast z przyczyn technicznych nastąpiło niedopatrzenie w przekazaniu niekompletnych dokumentów. Skarbnik Gminy realizująca wniosek zamierzała udostępnić kompletną informację, co wynika z treści wiadomości e-maila wysłanej do skarżącej. Organ zauważył, że wiadomość e-mail skarżącej z 6 lipca 2017 r. zawierająca informację, że udzielona odpowiedź była niekompletna, nie wpłynęła na elektroniczną skrzynkę pocztową Urzędu, lecz na skrzynkę Skarbnika, co spowodowało, że nie została ona zarejestrowana w księdze podawczej Urzędu. Organ nie posiadał zatem wiedzy, że odpowiedź na wniosek skarżącej posiada uchybienia techniczne, natomiast Skarbnik Gminy przy wielości napływających dziennie pism przeoczyła tę wiadomość. Dalej organ podał, że po wpływie skargi w dniu 18 września 2017 r. Skarbnik przesłała na adres elektroniczny wnioskodawcy skany brakujących dokumentów. Doszło już więc do załatwienia wniosku skarżącej, a tym samym, bezprzedmiotowe stało się żądanie zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanej informacji. Dodatkowo organ, wskazał, że wieloletnia prognoza finansowa, jako uchwała Rady Miejskiej w K. jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), a zatem jest powszechnie dostępna. Ponadto skarżąca jest od kilku kadencji radną Rady Powiatu [...] oraz członkiem Zarządu Powiatu, uczestniczy także w obradach Rady Miejskiej w K., posiada bieżący kontakt z władzami Gminy, śledzi przebieg obrad i zna treść podejmowanych uchwał. Zdaniem organu w okolicznościach sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie bezczynności, ani też można zarzucić podejmowania działań nie zmierzających do zakończenia sprawy. Tym samym nie istnieją racjonalne przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). Natomiast w świetle omówionego przepisu sąd administracyjny nie posiada kompetencji do nakazywania organom wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i ukarania pracowników tych organów. W świetle omówionego przepisu sąd administracyjny nie posiada kompetencji do nakazywania organom ukarania pracowników. W kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Burmistrza K. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej we wniosku, co dotyczy wieloletniej prognozy finansowej wraz z jej wykonaniem za wskazane lata oraz dwóch stron umowy o kredyt zawartej z A. Prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić czy w sprawie wystąpiła bezczynność jest zatem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej "u.d.i.p.". Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że Burmistrz K. jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto poza sporem jest również i to, że żądana wnioskiem skarżącej z dnia 26 lipca 2017 r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczy podmiotów realizujących zadania publiczne. Zatem załatwienie sprawy mogło nastąpić albo poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej, lub umorzenie postępowania w tej samej formie z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie (art. 16 ust. 1), bądź też poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Czynności tych organ powinien dokonać niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art.13 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że nie istnieje obowiązek wydania stosownego aktu lub podjęcia określonej czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, że na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14, LEX nr 1474351; por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że jest poza sporem, że w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. organ udostępnił stronie skarżącej informację określoną we wniosku z 26 czerwca 2017 r., jednakże informacja ta była niekompletna. Dopiero w wyniku wniesienia w dniu 15 września 2017 r. skargi wnioskowaną informację, w zakresie w jakim nie została udostępniona, przekazano skarżącej w sposób i w formie wskazanej we wniosku. Oznacza to, że organ w zakresie w jakim informacji nie udostępnił w ustawowym terminie pozostawał w bezczynności. Jak już wskazano dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów informacja nie została udostępniona a w szczególności, czy bezczynność organu była zawiniona czy nie. Podnoszona okoliczność, że skarżąca na adres Skarbnika a nie Urzędu Gminy przesłała wiadomość o niekompletności odpowiedzi na jej wniosek, nie ma znaczenia skoro to na organie ciążył obowiązek prawidłowego załatwienia wniosku, który został skierowany na adres Urzędu. Natomiast oczywistym wydaje się skierowanie pisma o nadesłanie brakujących dokumentów na skrzynkę mailową Skarbnika, skoro z tej skrzynki przesłana została odpowiedź na wniosek. Bez znaczenia także pozostaje i to, że uchwały dotyczące wieloletniej prognozy finansowej znajdują się w BIP, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. W świetle art. 10 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku jest zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP. W takim jednak przypadku powinien zawiadomić wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem konkretnych adresów stron internetowych BIP, pod którym żądana informacja się znajduje (por. wyrok NSA z 17.07.2013 r., sygn. akt I OSK 562/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 29.09.2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 115/16 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w odpowiedzi na wniosek skarżącej informacja taka nie została zamieszczona. Skoro zatem do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p., tj. nie udostępnił wszystkich żądanych dokumentów, ani nie wskazał strony internetowej BIP, gdzie dokumenty te zostały zamieszczone, to w tym zakresie pozostawał w bezczynności. Powyższe kwalifikuje wniesioną skargę jako zasadną wobec pozostawania organu w dacie wniesienia skargi w bezczynności w zakresie w jakim nie udostępniono części wskazanych we wniosku dokumentów. Wobec tego należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Natomiast z uwagi na fakt, że bezczynność ustała po wniesieniu skargi, bowiem organ przesłał pozostałe wymienione we wniosku dokumenty, których wcześniej nie udostępnił, bezprzedmiotowe stało się żądanie skarżącej do zobowiązania organu do załatwienia wniosku i dlatego Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, o czym orzeczono, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie 2 wyroku. W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wobec braku definicji ustawowej, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ponadto akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27.03.2013 r. sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10.04.2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11.10.2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16.05.2013 r., sygn. II SAB/Sz 34/13 - wszystkie dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że organ działał w przeświadczeniu, że informacja została udostępniona w pełnym zakresie, na co wskazuje treść pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek oraz, że po wpłynięciu skargi niezwłocznie udostępnił brakujące dokumenty. W tych okolicznościach nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Dlatego orzeczono jak w pkt 1 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, w związku z tym wniosek w tym względzie oddalił, o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.