IV SAB/Gl 271/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie przedłożenia propozycji służby postanawia odrzucić skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej też organ) pismem z dnia 19 maja 2017 r. wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) złożył J. K. (dalej też strona lub skarżący) propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach i podkreślił, że obowiązują one od 1 maja 2017 r. W pouczeniu podał, że wyżej wymieniony powinien w terminie 14 dni od jej otrzymania złożyć oświadczenie o jej przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W propozycji przedstawiono też zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego stronie w następstwie złożonej propozycji. 1 czerwca 2017 r. strona przyjęła tę propozycję. Pismem z dnia 29 maja 2017 r. strona wezwała organ do złożenia propozycji służby, a organ pismem z dnia 19 czerwca 2017 r. poinformował skarżącego, iż dysponuje autonomicznym prawem w zakresie wyboru rodzaju propozycji składanej pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach strona złożyła "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". Wniosła o jej uchylenie. Sformułowała zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. organ w odpowiedzi na pismo z dnia 31 maja 2017 r. poinformował skarżącego, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, jak również regulacje tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia. Akcentowano, że przedstawiona propozycja zatrudnienia znajduje oparcie w przepisach prawa. Wskazano, że ustawa nie traktuje przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy jako zwolnienia ze służby. W końcowej części pisma wskazano na możliwość zwrócenia się do Zespołu do spraw monitorowania realizacji Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej. Pismami z dnia 2 czerwca 2017 r. i 6 lipca 2017 r. strony sporu sądowego polemizowały w przedmiocie stanowisk dotyczących opisanego wyżej odwołania. Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby wywodząc, że taki prawny obowiązek ciąży na organie, a brak wręczenia propozycji służby jest prawnie niedopuszczalną dyskryminacją jego osoby. Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. skarżący wniósł, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., do Szefa Krajowej Informacji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach i niezałatwienie sprawy w terminie, wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) oraz upływu ustawowego terminu (31 maja 2017 r.). Wniósł o zobligowanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach do złożenia propozycji służby. Pismem z dnia 13 września 2017 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i upływu ustawowo wyznaczonego terminu, tj. 31 maja 2017 r. Wniósł o stwierdzenie przedmiotowej bezczynności i zobowiązanie organu do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego złożenia jemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu wskazał, że skarga jest składana w oparciu o przepisy k.p.a. i ustawy p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji wchodzącej w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Podał, że obowiązek przedłożenia jemu propozycji służby w terminie do 31 maja 2017 r. wynika z treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wywiódł, że na mocy art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, natomiast dotychczasowi pracownicy stali się pracownikami w KAS. Z treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynikał obowiązek złożenia wszystkim pracownikom propozycji pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycji służby. Odnosząc się do treści art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej skarżący stwierdził, że ten przepis daje podstawę do niewręczenia funkcjonariuszowi propozycji służby jedynie w przypadku określonym w art. 144 ust. 1 ustawy o KAS; inne jego odczytanie nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby do nadania przepisowi charakteru niekonstytucyjnego ze względu na brak obiektywnych i weryfikowalnych kryteriów odstąpienia od wręczenia propozycji służby oraz brak drogi odwoławczej. Dla wsparcia prezentowanej argumentacji skarżący przywołał szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, gdyby Sąd nie znalazł podstaw do jej odrzucenia. Argumentując w zakresie pierwszego z tych żądań przybliżył i zinterpretował regulację prawną, którą zastosowano w przypadku skarżącego, stanowczo zaprzeczając zarzuconym naruszeniom przepisów prawnych. Wskazał, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom. Dlatego propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jaki i funkcjonariuszowi. Użyty w przepisie wyraz "odpowiednio" porządkuje kwestię kto komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Odnosząc się do treści art. 149 § 1 i art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach nie wydaje żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a., ponieważ przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza oraz trybu odwoławczego od przedkładanej propozycji zatrudnienia; tym samym twierdzenie o pozostawaniu tego organu w stanie bezczynności jest chybione. Odwołując się do treści art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a., wyłączającego co do zasady stosowanie k.p.a. do postępowania w sprawach podległości służbowej organ wskazał, że zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej nie znajduje zastosowania. Stwierdził, że w sprawie występuje niedopuszczalność drogi sądowej przez którą rozumie się sytuację, w której skarga dotyczy aktów lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 ustawy p.p.s.a.). W związku z powyższym jako podstawę prawną odrzucenia skargi wskazał art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu Związek A jako uczestnika postępowania. W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego będący radcą prawnym podtrzymał żądania i zarzuty sformułowane w osobistej skardze strony. Dodatkowo sformułował żądanie alternatywne; w przypadku gdyby Sąd nie podzielił poglądu co do bezczynności w zakresie przedstawienia propozycji służby i uznał, że powinna być wydana decyzja o zwolnieniu ze służby, wniósł o stwierdzenie bezczynności w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Eksponował zasadę, iż brak pouczenia o prawie do skargi nie może szkodzić stronie. W obszernym uzasadnieniu motywował żądania odwołując się do poglądów sądów administracyjnych i powszechnych; przy czym kwestionował stanowisko prezentowane w najnowszym orzecznictwie NSA również ze względów aksjologicznych. Pełnomocnik polemizował także z treścią odpowiedzi na skargę, zarzucając wadliwość wykładni. Podkreślił wagę prawa do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie dostrzec, że skarżący wnosząc skargę do sądu administracyjnego uznaje, że organ administracji publicznej jest bezczynny, albowiem nie przedłożył mu propozycji służby, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające Krajową Administracje Skarbową. Wskazana okoliczność nakazuje w pierwszej kolejności rozważyć kwestie związane z dopuszczalnością przedmiotowej skargi, ponieważ skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje na określone jego rozstrzygnięcia, a skarżący obowiązany jest do wyczerpania określonej przepisami procedury. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że samodzielnie dokonuje oceny przedłożonych mu akt administracyjnych i czynności podejmowanych przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wystąpi przesłanka wznowienia postępowania albo naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie niniejszych rozważań w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię dopuszczalności rozpoznania przedmiotowej skargi, a zatem ustalić, czy sąd administracyjny jest władny wypowiedzieć się w tej sprawie. Przypomnieć należy, że stosownie do postanowień art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny właściwy jest do rozpoznania między innymi skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych wyżej oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zakres kognicji sądu administracyjnego jest czytelny i sąd ten może wypowiedzieć się w sposób merytoryczny jedynie wówczas, gdy przedmiotem skargi wniesionej do niego będzie decyzja lub postanowienie organu administracji wydane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, względnie postanowienie w ramach postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego, albo też inna czynność lub akt mocą której organ wpływa na prawa i obowiązki adresata czynności lub aktu. Nadto sąd jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wyżej wymienionych oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Udzielenie odpowiedzi na postawione powyżej pytanie możliwe będzie po przeprowadzeniu analizy obejmującej status skarżącego oraz charakter prawny czynności podejmowanych w sprawie przez organ administracji skarbowej. W pierwszej kolejności w rozpoznawanej sprawie przyjdzie określić status prawny strony skarżącej. Jak wynika z akt administracyjnych i co nie budzi żadnej wątpliwości przed reformą Krajowej Administracji Skarbowej strona skarżąca była funkcjonariuszem celnym i pełniła służbę. Można zaznaczyć, że w aktach przedłożonych Sądowi brak jest dokumentu potwierdzającego w sposób formalny status prawny strony skarżącej, jednakże mając na uwadze treść pism strony skarżącej oraz odpowiedzi udzielanych przez organ administracji publicznej można uznać, że przed reformą administracji skarbowej strona pełniła służbę jako funkcjonariusz celny, a począwszy od 1 marca 2017 r. jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej. Fakt ten posiada w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, ponieważ status prawny funkcjonariusza celnego regulowany był i jest w drodze decyzji administracyjnej, a zatem w drodze aktu administracyjnego. Oznacza to zarazem, że wszelkie zmiany w zakresie tak ukształtowanego statusu prawnego funkcjonariusza mogą być dokonywane w dwojaki sposób, albo w drodze decyzji administracyjnej zmieniającej status takiej osoby lub uchylającej go, albo też w drodze ustawowej, przy czym wówczas sam przepis ustawy musiałby stwierdzać, że dany akt administracyjny przestaje obowiązywać (dany stosunek prawny zostaje rozwiązany). Takie ujęcie tego zagadnienia wynika z tego, że między organem administracji publicznej, a funkcjonariuszem celnym zawiązany został stosunek administracyjnoprawny i wszelkie zmiany w ramach tego stosunku prawnego wymagają zmian dokonywanych w drodze czynności publicznoprawnej przy wykorzystaniu, której został zawiązany lub też z mocy samej ustawy. W tym drugim przypadku ustawodawca wprowadza do ustawy rozwiązanie polegające na rozwiązaniu zawiązanego stosunku prawnego z mocy tego aktu, bez konieczności podejmowania przez organ administracji dodatkowych rozstrzygnięć potwierdzających czy zatwierdzających określony w danej ustawie skutek. Na marginesie można dodać, że rozwiązanie zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego z mocy prawa może wymagać podjęcia przez organ administracji decyzji przewidzianej treścią art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem decyzji wygaszającej dotychczasowy stosunek prawny. Podmiotami zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego są organ administracji publicznej i adresat działania tego organu a zatem funkcjonariusz celny. Przedmiot tego stosunku wyznaczony jest przepisami prawa administracyjnego, a w szczególności danej pragmatyki służbowej leżącej u podstaw jego zawarcia, jak również postanowieniami przedmiotowej ustawy normującej wprowadzenie w życie reformy administracji skarbowej, natomiast treść tego stosunku związana jest z prawami jakie przysługują funkcjonariuszowi i obowiązkami, które na nim ciążą. Treść tego stosunku wynika z aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji skarbowej, a skierowanego do adresata - czyli funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że stosunek prawny wiążący funkcjonariusza celnego z organem administracji skarbowej może być zmieniony lub uchylony w drodze konkretnego przepisu ustawy, bez konieczności podejmowania przez organ administracji jakichkolwiek działań. Może być on uchylony mocą postanowień konkretnego przepisu ustawy z niezbędnością wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji administracyjnej leżącej u jego podstaw, natomiast jeżeli ustawodawca zamierza wprowadzać do jego treści jakiekolwiek zmiany, mocą czynności organu administracji publicznej, wówczas obowiązany jest zastosować taką prawną formę działania organu, przy wykorzystaniu, której możliwa będzie weryfikacja zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Skoro zawiązanie tego stosunku prawnego nastąpiło w drodze decyzji, a zatem stosownie do powyżej przeprowadzonej analizy, wszelkie zmiany w tym zakresie będą wymagały analogicznej prawnej formy działania organu administracji publicznej. Ubocznie można zasygnalizować jeszcze problematykę praw dobrze nabytych, ponieważ ukształtowanie sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego w drodze decyzji administracyjnej wiąże się nie tylko z jego stosunkiem zatrudnienia, ale także odnosi się to do szeregu praw przysługujących mu z tego tytułu, jak również określonych ograniczeń uniemożliwiających funkcjonariuszowi korzystanie z wszystkich praw przynależnych osobie nie będącej funkcjonariuszem. Powyższe ustalenia pozwalają na przyjęcie, iż stosunek prawny funkcjonariusza celnego zawiązany w drodze aktu administracyjnego może być zmieniony lub rozwiązany jedynie w drodze analogicznego aktu administracyjnego lub też ustawodawca dokona tego z mocą postanowień przyjętej przez siebie ustawy, bez konieczności podejmowania działań ze strony organu administracji skarbowej. Ustalenie statusu prawnego funkcjonariusza celnego (celno-skarbowego) i wskazanie mechanizmów przy wykorzystaniu, których status ten może być zmieniany lub rozwiązywany, determinowało będzie analizę unormowań zamieszczonych w ustawie z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie stan prawny normowany jest przepisami wyżej wymienionej ustawy "Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej", albowiem wszystkie czynności organu administracji publicznej kierowane do strony skarżącej w tym propozycja skierowana do strony skarżącej z 19 maja 2017 r., jak również odpowiedź organu z 19 czerwca 2017 r. i 6 lipca 2017 r. na wniesione przez skarżącego wezwania do złożenia propozycji służby i do usunięcia naruszenia prawa podjęte zostały na mocy postanowień wskazanej ustawy. Organ ten w podstawie prawnej przywołał postanowienia art. 165 ust. 7 tej ustawy oraz w pouczeniach o konsekwencjach przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji zatrudnienia wskazał treść postanowień art. 170 ust. 1 i 2 przywoływanej ustawy. Stosownie do postanowień art. 165 ust. 7 tej ustawy Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei po myśli art. 169 ust. 4 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z ust. 7 przywoływanego artykułu od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przywołane powyżej przepisy nie są czytelne i wzbudzają istotne wątpliwości interpretacyjne, co znalazło odzwierciedlenie w działaniach podejmowanych przez organy administracji publicznej, w pismach składanych przez skarżących, jak również w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Za zbędne uznać należy przywoływanie podejmowanych w tym zakresie orzeczeń, ponieważ prezentują one pełen wachlarz przyjmowanych rozwiązań i akceptowanych oraz odrzucanych argumentów. Ten ostatni fakt skłania skład orzekający w niniejszej sprawie do samodzielnej próby wykładni mających tu zastosowanie przepisów. W pierwszej kolejności przyjdzie rozstrzygnąć, jak się wydaje fundamentalne zagadnienie, w kontekście działań podejmowanych przez organ administracji skarbowej, a mianowicie ustalić charakter prawny przedłożonej stronie skarżącej 19 maja 2017 r. propozycji zatrudnienia. Zauważyć należy, że stosownie do treści zdania pierwszego art. 165 ust. 7 tej ustawy "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby". Zdanie to jest odmiennie interpretowane przez organ administracji skarbowej, a inaczej jest widziane przez skarżącego. Organ administracji występujące w tym zdaniu słowo "odpowiednio" wiąże z poszczególnymi organami w nim wymienionymi, natomiast skarżący słowo to łączy z pracownikami i funkcjonariuszami. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że dyrektywy preferencji systemowej i funkcjonalnej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Interpretując tekst prawny w celu odtworzenia normy należącej do jakieś instytucji prawnej, należy wybrać takie jej znaczenie, które prowadzi do odtworzenia normy najpełniej odpowiadającej funkcji tej instytucji. W tym kontekście wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej instytucji, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych (zob. uchwała NSA z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II OPS 2/17 CBOSA). W słowniku języka polskiego pod pojęciem "odpowiedni" widzi się szereg różnych znaczeń ale w pierwszej kolejności akcentuje się, że jest to "odpowiadający celowi, przeznaczeniu, spełniający wymagane warunki, stosowny dla kogoś, nadający się do czegoś, właściwy, należyty" (Słownik Języka Polskiego T. 2, pod red. red. M. Szymczaka. Warszawa 1979 s. 469). Analiza przedmiotowego przepisu uwzględniająca powyższe wskazanie skłania do opowiedzenia się za stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego, że słowo to wiązane musi być z pracownikami oraz funkcjonariuszami. Oznacza to, że sąd administracyjny w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska prezentowanego przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej, że słowo to łączone musi być z organami administracji skarbowej wymienionymi we wskazanej regulacji. Za takim ujęciem tego zagadnienia przemawia to, że we wskazanym przepisie ustawodawca dokonuje wpierw wyliczenia organów administracji skarbowej, które mają składać pracownikom w nich zatrudnionym stosowne propozycje, a następnie ustawodawca stwierdza, że organy te składają propozycje pracownikom i funkcjonariuszom, przy czym słowo odpowiednio odnosi się do składanych propozycji. Takie ujęcie wynika z kolejności słów występujących w tym przepisie. Zatem wykładnia literalna jest w tym przypadku jednoznaczna. Wiązanie wskazanego słowa z organami byłoby możliwe wówczas, gdyby we wskazanych organach zatrudnione były tylko ściśle określone kategorie pracowników, czyli tylko pracownicy cywilni bądź tylko funkcjonariusze, natomiast we wskazanych organach zatrudnieni są pracownicy legitymujący się różnymi statusami prawnymi. Także wykorzystanie innych rodzajów wykładni doprowadza do uzyskania analogicznego rezultatu. Wykładnia celowościowa tej regulacji skłania do opowiedzenia się za przyjętym rozwiązaniem, gdyż celem tej regulacji jest unormowanie sytuacji prawnej osób zatrudnionych w administracji skarbowej. Wykładnia systemowa również nakazuje się opowiedzieć za wskazanym ujęciem, gdyż weryfikacja zawiązanych stosunków prawnych musi odbywać się w formach właściwych dla nich i w przypadku stosunku administracyjnoprawnego muszą do być mechanizmy właściwe prawu administracyjnemu. Marginalnie można zaznaczyć, że podzielenie stanowiska prezentowanego przez organ administracji, że przedmiotowe słowo "odpowiednio" odnosi się do podmiotów wymienionych w art. 165 ust. 7 przywoływanej ustawy oznaczałoby, że wymienione w nim organy w sposób dowolny dokonują wyboru ofert pracy lub służby dla zatrudnionych w nich pracowników lub funkcjonariuszy. Zatem przy tym ujęciu wymienione w powyższym przepisie organy administracji skarbowej w sposób dowolny podejmowałyby decyzje o formie zatrudnienia obu kategorii pracowników w nich pracujących. Wskazane ustalenie posiada fundamentalne znaczenie dla dalszej oceny działań i czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. Oznacza ono bowiem, że poszczególne organy (podmioty) administracji publicznej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy - o ile miały taki zamiar - obowiązane są do składania stosownych propozycji pracownikom oraz funkcjonariuszom w nich zatrudnionym lub pełniących służbę. Tym samym pracownikom zatrudnionym we wskazanych organach (podmiotach) składane są propozycje zatrudnienia a funkcjonariuszom propozycje służby. Zatem z treści analizowanego przepisu wynika, że ustawodawca posłużył się w nim ujęciem podmiotowym adresata działań organu (podmiotu) administracji skarbowej, a nie ujęciem przedmiotowym związanym z merytoryczną zawartością przedłożonej propozycji. Inne odczytanie analizowanego przepisu nie będzie zgodne z jego treścią. Drugim przepisem, który wymaga przybliżenia jest art. 169 ust. 4-7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z tym przepisem propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z ust. 7 przywoływanego artykułu od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając w polu widzenia treść art. 170 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy odmowa przyjęcia propozycji służby skutkuje wygaśnięciem zawiązanego stosunku służbowego, czyli zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego i w tym zakresie organ administracji skarbowej winien wydać w oparciu o postanowienia art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowną decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak się wydaje regulacja ta jest czytelna i nie nastręcza istotniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Na mocy przywołanych postanowień propozycja służby ma charakter decyzji administracyjnej, a zatem aktu administracyjnego i ujęcie takie wpisuje się w rozważania, które były prowadzone powyżej, a odnoszące się do zasad zmiany lub uchylenia zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest decyzją administracyjną, a funkcjonariuszowi przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W świetle dotychczas prowadzonych rozważań analizie należy poddać sytuację funkcjonariuszy w Służbie Celno-Skarbowej, którzy otrzymali propozycję zatrudnienia, a nie propozycję służby. Z treści przywołanych powyżej przepisów brak jest argumentów przemawiających za tym, aby organy (podmioty) administracji skarbowej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy dysponowały możliwością dowolnego przedkładania propozycji zatrudnienia albo służby funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej. Organy te obowiązane były w myśl przedstawionej powyżej wykładni przedkładać funkcjonariuszom wskazanej służby propozycję służby, względnie w terminie do 31 maja 2017 r. nie przedstawiać im takiej propozycji. Zdaniem składu orzekającego przedłożenie propozycji zatrudnienia wskazanym funkcjonariuszom możliwe było jedynie po uprzednim uregulowaniu ich sytuacji formalnoprawnej jako funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Skoro organ administracji skarbowej uprzednio nie unormował sytuacji formalnoprawnej skarżącego to tym samym złożona mu propozycja zatrudnienia musi być widziana jako propozycja służby i w przypadku przyjęcia jej traktowana jako decyzja administracyjna. Następstwem przydania tej propozycji takiego charakteru jest stwierdzenie, że od takiej decyzji skarżącemu przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz służy skarga do sądu administracyjnego. Odmienne ujęcie propozycji zatrudnienia złożonej stronie skarżącej skutkowałoby powstaniem trudnej do uwzględnienia w demokratycznym państwie prawa sytuacji prawnej skarżącego. Ujęcie takie spowodowałoby, że stosunek administracyjnoprawny jaki istniał między stroną skarżąca, a organem administracji publicznej (stosunek służbowy pracownika Służby Celno-Skarbowej) zostałby zmieniony w drodze czynności mającej charakter cywilnoprawny (propozycji zatrudnienia), nadto stanowiłby przykład dowolności doboru funkcjonariusza do którego skierowano propozycję zatrudnienia, a nie propozycję służby. W przedłożonej propozycji zatrudnienia brak jest bowiem wskazania jakichkolwiek przesłanek przemawiających za skierowaniem do strony skarżącej propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, co pozostaje w oczywistej opozycji do treści art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy, który to zawiera katalog przesłanek, który winien być brany pod uwagę przy przedkładaniu stosownej propozycji. Przedstawione powyżej rozważania widzieć należy również w kontekście postanowień art. 170 przedmiotowej ustawy, ponieważ potwierdzają one przyjęte wcześniej stanowisko. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i Izbach Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i Izbach Administracji Skarbowej, wygasają: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z kolei po myśli ust. 2 przywołanego przepisu pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Treść przywołanych unormowań potwierdza przyjętą wykładnię występującego w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy słowa odpowiednio, ponieważ osobom zatrudnionym przedkłada się propozycję zatrudnienia a funkcjonariuszom propozycję pełnienia służby. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć postanowienia przywoływanego już powyżej art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącego o wygaśnięciu decyzji administracyjnej. Mając na uwadze przesłanki wygaśnięcia decyzji administracyjnej przewidziane we wskazanym przepisie, przyjdzie uznać, że art. 170 ust. 1 przedmiotowej ustawy nakazuje organom administracji zamknąć zawiązany stosunek administracyjnoprawny właśnie poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, która w sposób formalny zakończy relację między tymi dwoma podmiotami. Dla pełnego obrazu występującej sytuacji dostrzec należy jeszcze treść art. 171 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. W podsumowaniu prowadzonej analizy postanowień przedmiotowej ustawy leżących u podstaw składania stosownej propozycji dla strony skarżącej przyjdzie stwierdzić, że propozycję "zatrudnienia" przedłożoną stronie skarżącej uznać należy za decyzję administracyjną wydawaną w oparciu o postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z przywoływanej powyżej ustawy. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby propozycja pochodząca od tego samego organu (podmiotu) administracji skarbowej kierowana do tej samej grupy adresatów w jedynych przypadkach przybierała formę decyzji administracyjnych (propozycja służby), a w innych nie legitymowała się takim charakterem (propozycja zatrudnienia). Następstwem takiego ustalenia jest przyjęcie stanowiska, że przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego i może być oceniana stosownie do reguł obowiązujących przed tymi sądami. Należy podzielić pogląd organu, że brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 wskazuje, że ustawodawca pozostawił, kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie złożenia lub braku złożenia propozycji podległym pracownikom i funkcjonariuszom. Kompleksowa analiza przepisów ustawy pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż strona skarżąca nie ma racji wskazując, że jej zdaniem organ jest niejako zobligowany do złożenia "propozycji" dotychczasowemu funkcjonariuszowi/pracownikowi. Wskazuje na to wprost i jednoznacznie treść art. 170 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy stanowiącego, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Oznacza to, że organ nie miał wynikającego z przepisów prawa obowiązku przedstawienia stronie skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, albowiem mógł takiej propozycji nie złożyć, co wiązało się ze wskazanymi już powyżej konsekwencjami. Tym samym w tym, zakresie ustawodawca dopuścił jako prawną formę działania tzw. milczenie organu. W konsekwencji uznać należy, że w tym zakresie, organ nie naruszył przepisów proceduralnych, zawartych w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a w szczególności art. 165 ust. 7, który to przepis umożliwiał podjęcie przez podmioty tam wskazane suwerennych decyzji co do osób, którym propozycje pracy lub służby nie zostaną złożone. Konsekwencją powyższego wywodu jest to, że nie sposób zwalczać bezczynności organu w sytuacji, kiedy mamy do czynienia z sytuacją, gdy organ po myśli art. 165 ust. 7 omawianej ustawy nie miał obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym trybie, a zatem brak jest w niniejszej sprawie przedmiotu postępowania administracyjnego, a tym samym brak jest rozstrzygnięcia, którego wydania domaga się skarżący. Skoro organ administracji nie był zobowiązany do jego wydania tym samym brak jest możliwości, aby w tym zakresie był bezczynny. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, jak w sentencji.