IV SAB/Gl 28/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA (del.) Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej – B. Izby Lekarskiej w B.-B. w przedmiocie prawa wykonywania zawodu lekarza oddala skargę W.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej w B. Skarżący, zarzucając bezczynność wniósł: 1) o stwierdzenie, że od 2 lipca 2004 r., tj. od wydania wyroku przez WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 2634/02 , postępowanie Okręgowej Rady Lekarskiej dotknięte jest bezczynnością, w rozumieniu przepisów K.p.a. ; 2) o wyznaczenie Okręgowej Radzie Lekarskiej terminu do załatwienie sprawy dotyczącej przyznania skarżącemu ograniczonego prawa wykonywania zawodu, wpisania na listę członków oraz wpisu do rejestru [...] Izby Lekarskiej; 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż pomimo wyroku WSA w Warszawie, z dnia 2 lipca 2004 r. i upływu ponad 4 lat od daty jego wydania, Okręgowa Rada Lekarska nie załatwiła sprawy skarżącego do dnia złożenia niniejszej skargi. Dodał, że wielokrotnie ponaglał Radę, ale bezskutecznie. Wskazał na "bezprawne" zawieszenie postępowanie w sprawie, co zostało stwierdzone przez WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 181/08. Uznał, że stanowisko Rady od lat znajduje oparcie "w równie sprzecznym z prawem działaniu Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej." Na tę okoliczność przywołał uchwałę Prezydium NRL z dnia [...], nr [...] w sprawie uznania za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o przyznanie ograniczonego prawa wykonywania zawodu. W ocenie skarżącego, aktywność organu - Okręgowej Rady - sprowadza się do pozorowania prowadzenia postępowania administracyjnego, okresowego wzywania o aktualizację danych zawartych we wniosku złożonym [...] temu. W odpowiedzi na skargę, Okręgowa Rada Lekarska [...] Izby Lekarskiej wniosła o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu Rada przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, stwierdzając, iż nie pozostaje w bezczynności w tej sprawie, prowadzonej z wniosku skarżącego. Rada przypomniała, iż: - wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2004 r., sygn. akt I SA 2634/02 została uchylana uchwała organu I i II instancji w sprawie odmowy skarżącemu przyznania ograniczonego prawa wykonywania zawodu lekarza. NSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r., oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku; - po otrzymaniu akt sprawy, a następnie po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, w dniu zapowiedzianego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego tj., w dniu [...] wpłynęło pismo skarżącego zawierające wniosek o wyłączenie od rozpoznania [...] członków Okręgowej Rady. W dniu [...], Rada otrzymała odpis uchwały w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie; - w związku z otrzymanym zawiadomieniem z Prokuratury Rejonowej w Ż. i otrzymaną w dniu [...], kopią aktu oskarżenia p-ko W. S., Rada podjęła uchwałę w sprawie zawieszenia postępowania. Uchwała ta została utrzymana w mocy przez Prezydium Naczelnej Rady. W wyniku złożonej przez skarżącego skargi, WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 181/08 uchylił uchwałę I i II instancji; - akta sprawy wraz z prawomocnym w/w wyrokiem zostały zwrócone Radzie w dniu [...], stąd pismem z dnia [...] Rada poinformowała skarżącego, iż w dniu [...] tego roku zostanie rozpoznany wniosek o przyznanie ograniczonego prawa wykonywania zawodu lekarza. Zaś w dniu [...], wpłynęła do Rady uchwała nr [...] Prezydium Naczelnej Rady z [...] w sprawie uznania za nieuzasadnione zażalenie W. S. na bezczynność Rady w przedmiocie nierozpoznania wniosku; - w dniu [...], [...] przed zapowiedzianym posiedzeniem Rady, skarżący złożył wniosek o wyłączenie wszystkich członków Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej od udziału w postępowaniu. W tym stanie rzeczy, skarżący uniemożliwił Radzie rozpoznanie wniosku o wpis, a wniosek o wyłączenie wraz z aktami sprawy został przekazany do II instancji celem jego rozpatrzenia. W świetle przedstawionego stanu faktycznego Rada uznała, iż skarga jest bezzasadna, bowiem organ nie pozostaje w bezczynności, a do braku rozpoznania wniosku w dużej mierze przyczynił się sam skarżący. Skargę na bezczynność organu natomiast skarżący wniósł [...], kiedy został już poinformowany o terminie rozpatrzenia wniosku o przyznanie ograniczonego prawa wykonywania zawodu. Powołując się na art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2008 r., Nr 136, poz. 857), Rada stwierdziła, że nie naruszyła terminu przewidzianego tym przepisem do dokonania czynności, bowiem przyznanie ograniczonego prawa wykonywania zawodu albo odmowa przyznania tego prawa powinna być dokonana niezwłocznie, nie później jednak jak 3 miesiące od złożenia wszystkich dokumentów określonych ustawą. Rada zwróciła uwagę na wyrok z 14 kwietnia 2008 r., który uprawomocnił się w dniu [...] i został przekazany Naczelnej Radzie w dniu [...], zaś Rada otrzymała akta sprawy w dniu [...]. Pismem procesowym z dnia [...], skarżący podniósł, że jego wnioski zawarte w skardze są zasadne, podnosząc równocześnie, iż twierdzenia organu w odpowiedzi na skargę nie polegają na prawdzie, bowiem w wyniku ponagleń, presji wywieranej przez skarżącego – Rada podejmowała czynności w jego sprawie. Stwierdził, że złożył wszystkie wymagane dokumenty, a Rada prowadzi postępowanie wyjaśniające poprzez "badanie tych samych dokumentów." W jego ocenie jest to szykanowanie skarżącego. Oświadczył, że nie cofnie skargi w przypadku, gdy Rada wyda uchwałę przed rozpoznaniem skargi przez tut. Sąd. Stwierdził, że "Także w takiej sytuacji procesowej skarga winna być rozpoznana merytorycznie. Nie można też mówić o bezprzedmiotowości postępowania." Pismem procesowym organu z dnia [...], Rada podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, informując jednocześnie, iż w dniu [...], podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy przyznania W. S. ograniczonego prawa wykonywania zawodu lekarza, wpisania na listę członków oraz wpisu do rejestru [...] Izby lekarskiej. Uchwała ta została przesłana skarżącemu w dniu [...]. Rada stwierdziła, iż podejmując w/w uchwałę nie pozostaje w bezczynności, zatem brak podstaw do uwzględnienia skargi na zasadzie art. 149 P.p.s.a. i winna zostać ona oddalona. Dodała, że skarga w dacie jej złożenia była bezzasadna, co argumentowano w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w skrócie P.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika - gdy chodzi o akt administracyjny - że nakazanie jego wydania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy. Celem zatem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez właściwy organ indywidualnego aktu administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem strony. W rozpoznawanej sprawie, W.S. dobitnie wyraził w skarzde dezaprobatę wobec braku wydania na jego rzecz rozstrzygnięcia (uchwały) przez organ orzekający w pierwszej instancji tj. właściwej rady lekarskiej oraz podkreślił fakt długiego oczekiwania na rezultat prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Z treści skargi wynika jednoznacznie, iż skarżący zarzuca Radzie bezczynność w załatwieniu jego wniosku w przedmiocie zawodu lekarza, a zatem niniejszą skargę należało rozważać jako skargę wniesioną na bezczynność organu pierwszej instancji. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie aktu administracyjnego w terminie, kontrola Sądu sprowadza się - w pierwszej kolejności - do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego. Ta okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestią sporną i znajduje potwierdzenie w przepisach obowiązującej ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2008 r., Nr 136, poz. 857) oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158 ze zm.). Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich, okręgowa rada lekarska kieruje działalnością izby w okresie pomiędzy okręgowymi zjazdami lekarzy, a w szczególności: przyznaje prawo wykonywania zawodu lekarza, lekarza stomatologa albo ograniczone prawo wykonywania zawodu lekarza, lekarza stomatologa. Do uchwał samorządu lekarzy w sprawach stwierdzenia lub odmowy prawa wykonywania zawodu bądź jego pozbawienia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych (art. 14 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich). Następną kwestią, którą w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, to przypadek "bezczynności organu". Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie orzeczenia (decyzji, postanowienia lub innego aktu), lub też nie podjął stosownej czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W rozpoznawanej sprawie, wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło przed Okręgową Radą Lekarską [...] Izby Lekarskiej w B., jako organem I instancji, z wniosku skarżącego o przyznanie skarżacemu ograniczonego prawa wykonywania zawodu. Stąd od organu I instancji skarżący oczekiwał załatwienia sprawy poprzez wydanie uchwały. W tej materii, ustawodawca przewidział w art. 6a ust. 1 ustawy o zawodach lekarza, maksymalny termin do załatwienia sprawy tj., 3 miesiące od złożenia wszystkich dokumentów określonych ustawą. Stąd, na niezałatwienie sprawy przez właściwy organ, w ustawowo przewidzianym terminie służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia - art. 37 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia tj. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskie, które uznało zażalenie za nieuzasadnione – uchwała nr [...] z dnia [...], następnie złożył skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie braku wydania uchwały o przyznaniu skarżącemu ograniczonego prawa wykonywania zawodu, wpisania na listę członków oraz wpisu do rejestru [...] Izby Lekarskiej. Odnosząc powyższe do regulacji sądowoadministracyjnej stwierdzić przyjdzie, iż zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie świadczy o wyczerpaniu przez skarżącego środków odwoławczych i stanowi legitymacje do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 52 P.p.s.a.). Ponadto dodać trzeba, że w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196). Jeżeli natomiast, w toku postępowania sadowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji wydał decyzję lub inny akt (tutaj uchwałę), choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 P.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 467). W rozpoznawanej sprawie, Okręgowa Rada Lekarska [...] Izby Lekarskiej w B. podjęła uchwałę w dniu [...], nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu ograniczonego prawa wykonywania zawodu lekarza, wpisania na listę członków oraz wpisu do rejestru [...] Izby Lekarskiej. Uchwała ta została podjęta już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, ale jeszcze przed rozprawą, a zatem doszło do wydania uchwały w trakcie postępowania sądowego. Skoro więc organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 P.p.s.a., tzn. w przypadku uznania zasadności skargi nie może zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie uchwały w sprawie z wniosku skarżącego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2006 r., sygn. akt VI SAB/Wa 12/06, LEX-264405). W związku z powyższym, nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż organ administracji pozostaje w bezczynności. W tym stanie rzeczy, skarga na bezczynność organu utraciła walor zasadności i nie mogła zostać uwzględniona. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny sprawy, Sąd skargę oddalił.