IV SAB/Gl 285/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie przedłożenia propozycji służby postanawia odrzucić skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach pismem z dnia 15 maja 2017 r. wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) złożył J.G. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach i podkreślił, że obowiązują one od 1 maja 2017 r. W pouczeniu podał, że wyżej wymieniona powinna w terminie 14 dni od jej otrzymania złożyć oświadczenie o jej przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W propozycji przedstawiono też zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego stronie w następstwie złożonej propozycji. 29 maja 2017 r. strona przyjęła tę propozycję. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach strona złożyła "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej "sankcjonuje" ją jako pracownika korpusu służby cywilnej oraz w części określającej termin obowiązywania warunków zatrudnienia. Sformułowała zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w odpowiedzi na pismo z dnia 31 maja 2017 r. poinformował skarżącą, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, jak również regulacje tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia. Akcentowano, że przedstawiona propozycja zatrudnienia znajduje oparcie w przepisach prawa. Wskazano, że ustawa nie traktuje przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy jako zwolnienia ze służby. Odnosząc się do zarzutu działania przedłożonej propozycji z mocą wsteczną poinformowano skarżącą, że również w tym zakresie propozycja miała charakter czytelny, a jej przyjęcie było dobrowolne. W końcowej części pisma wskazano na możliwość zwrócenia się do Zespołu do spraw monitorowania realizacji Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej. Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby wywodząc, że taki prawny obowiązek ciąży na organie, a brak wręczenia propozycji służby jest prawnie niedopuszczalną dyskryminacją jej osoby. Pismem z dnia 27 lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w odpowiedzi na to wezwanie podtrzymał dotychczasowe stanowisko, odwołując się do treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., do Szefa Krajowej Informacji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach i niezałatwienie sprawy w terminie, wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) oraz upływu ustawowego terminu (31 maja 2017 r.). Wniosła o zobligowanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach do złożenia jej propozycji służby. W piśmie z dnia 4 września 2017 r. Szef Krajowej Informacji Skarbowej przedstawił wykładnię art. 37 k.p.a. oraz art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i poinformował skarżącą, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy. Dlatego brak podstaw do stosowania również art. 37 k.p.a.; tym samym wniesione zażalenie nie może zostać rozpatrzone przez Szefa Krajowej Informacji Skarbowej we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 13 września 2017 r. J.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i upływu ustawowo wyznaczonego terminu, tj. 31 maja 2017 r. Wniosła o stwierdzenie przedmiotowej bezczynności i zobowiązanie organu do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu wskazała, że skarga jest składana w oparciu o przepisy k.p.a. i ustawy p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji wchodzącej w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Podała, że obowiązek przedłożenia jej propozycji służby w terminie do 31 maja 2017 r. wynika z treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wywiodła, że na mocy art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, natomiast dotychczasowi pracownicy stali się pracownikami w KAS. Z treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynikał obowiązek złożenia wszystkim pracownikom propozycji pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycji służby. Odnosząc się do treści art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej skarżąca stwierdziła, że ten przepis daje podstawę do niewręczenia funkcjonariuszowi propozycji służby jedynie w przypadku określonym w art. 144 ust. 1 ustawy o KAS; inne jego odczytanie nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby do nadania przepisowi charakteru niekonstytucyjnego ze względu na brak obiektywnych i weryfikowalnych kryteriów odstąpienia od wręczenia propozycji służby oraz brak drogi odwoławczej. Dla wsparcia prezentowanej argumentacji skarżąca przywołała szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, gdyby Sąd nie znalazł podstaw do jej odrzucenia. Argumentując w zakresie pierwszego z tych żądań przybliżył i zinterpretował regulację prawną, którą zastosowano w przypadku skarżącej, stanowczo zaprzeczając zarzuconym naruszeniom przepisów prawnych. Wskazał, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom. Dlatego propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jaki i funkcjonariuszowi. Użyty w przepisie wyraz "odpowiednio" porządkuje kwestię kto komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Organ stwierdził, że złożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w formie decyzji stanowiłoby rozstrzygnięcie w oparciu o nieistniejącą w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej formę prawną. Odnosząc się do treści art. 149 § 1 i art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach nie wydaje żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a., ponieważ przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza oraz trybu odwoławczego od przedkładanej propozycji zatrudnienia; tym samym twierdzenie o pozostawaniu tego organu w stanie bezczynności jest chybione. Odwołując się do treści art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a., wyłączającego co do zasady stosowanie k.p.a. do postępowania w sprawach podległości służbowej organ wskazał, że zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej nie znajduje zastosowania. Stwierdził, że w sprawie występuje niedopuszczalność drogi sądowej przez którą rozumie się sytuację, w której skarga dotyczy aktów lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 ustawy p.p.s.a.). W związku z powyższym jako podstawę prawną odrzucenia skargi wskazał art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej już wcześniej ustawą p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 149 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany był do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W badanej sprawie organ wniósł o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność wskazując, że nie wydaje żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. ponieważ Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza oraz trybu odwoławczego od przedkładanej propozycji zatrudnienia; tym samym organ nie może znajdować się w stanie bezczynności. Sąd nie podzielił poglądu organu o niedopuszczalności drogi sądowej stwierdzając, że skarga należy do właściwości sądu administracyjnego z powodów, które zostaną niżej przedstawione. W tym zakresie Sąd odwoła się po części do argumentacji prezentowanej w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 684/17, którą przyjmuje za własną. Ocena dopuszczalności rozpoznania przedmiotowej skargi wymaga przeprowadzenia analizy obejmującej status skarżącej oraz charakter prawny czynności, które powinny być podjęte w sprawie przez organ administracji skarbowej. W pierwszej kolejności w rozpoznawanej sprawie przyjdzie określić status prawny skarżącej. Jak wynika z akt administracyjnych i co nie budzi żadnej wątpliwości przed reformą Krajowej Administracji Skarbowej skarżąca była funkcjonariuszem celnym i pełniła służbę. Można zaznaczyć, że w aktach przedłożonych Sądowi brak jest dokumentu potwierdzającego w sposób formalny status prawny skarżącej, jednakże mając na uwadze treść pism skarżącej oraz odpowiedzi udzielanych przez organ administracji publicznej można uznać, że przed reformą administracji skarbowej pełniła służbę jako funkcjonariusz celny, a począwszy od 1 marca 2017 r. jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej. Fakt ten posiada w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, ponieważ status prawny funkcjonariusza celnego regulowany był i jest w drodze decyzji administracyjnej, a zatem w drodze aktu administracyjnego. Oznacza to zarazem, że wszelkie zmiany w zakresie tak ukształtowanego statusu prawnego funkcjonariusza mogą być dokonywane w dwojaki sposób, albo w drodze decyzji administracyjnej zmieniającej status takiej osoby lub uchylającej go, albo też w drodze ustawowej, przy czym wówczas sam przepis ustawy musiałby stwierdzać, że dany akt administracyjny przestaje obowiązywać (dany stosunek prawny zostaje rozwiązany). Takie ujęcie tego zagadnienia wynika z tego, że między organem administracji publicznej a funkcjonariuszem celnym zawiązany został stosunek administracyjnoprawny i wszelkie zmiany w ramach tego stosunku prawnego wymagają zmian dokonywanych w drodze czynności publicznoprawnej przy wykorzystaniu, której został zawiązany lub też z mocy samej ustawy. W tym drugim przypadku ustawodawca wprowadza do ustawy rozwiązanie polegające na zakończeniu zawiązanego stosunku prawnego z mocy ustawy, bez konieczności podejmowania przez organ administracji dodatkowych rozstrzygnięć potwierdzających czy zatwierdzających określony w danej ustawie skutek. Na marginesie można dodać, że rozwiązanie zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego z mocy prawa może wymagać podjęcia przez organ administracji decyzji przewidzianej treścią art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej już wcześniej k.p.a.), a zatem decyzji wygaszającej dotychczasowy stosunek prawny. Podmiotami zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego są organ administracji publicznej i adresat działania tego organu a zatem funkcjonariusz celny. Przedmiot tego stosunku wyznaczony jest przepisami prawa administracyjnego, a w szczególności danej pragmatyki służbowej leżącej u podstaw jego zawarcia, jak również postanowieniami przedmiotowej ustawy normującej wprowadzenie w życie reformy administracji skarbowej, natomiast treść tego stosunku związana jest z prawami jakie przysługują funkcjonariuszowi i obowiązkami, które na nim ciążą. Treść tego stosunku wynika z aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji skarbowej, a skierowanego do adresata – czyli funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że stosunek prawny wiążący funkcjonariusza celnego z organem administracji skarbowej może być zmieniony lub uchylony w drodze konkretnego przepisu ustawy, bez konieczności podejmowania przez organ administracji jakichkolwiek działań, Może być on uchylony mocą postanowień konkretnego przepisu ustawy z niezbędnością wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji administracyjnej leżącej u jego podstaw, natomiast jeżeli ustawodawca zamierza wprowadzać do jego treści jakiekolwiek zmiany, mocą czynności organu administracji publicznej, wówczas obowiązany jest zastosować taką prawną formę działania organu, przy wykorzystaniu, której możliwa będzie weryfikacja zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Skoro zawiązanie stosunku prawnego nastąpiło w drodze decyzji, a zatem stosownie do powyżej przeprowadzonej analizy, wszelkie zmiany w tym zakresie będą wymagały analogicznej prawnej formy działania organu administracji publicznej. Ubocznie można zasygnalizować jeszcze problematykę praw dobrze nabytych, ponieważ ukształtowanie sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego w drodze decyzji administracyjnej wiąże się nie tylko z jego stosunkiem zatrudnienia, ale także odnosi się to do szeregu praw przysługujących mu z tego tytułu, jak również określonych ograniczeń uniemożliwiających funkcjonariuszowi korzystanie z pełni praw przynależnych osobie nie będącej funkcjonariuszem. Powyższe ustalenia pozwalają na przyjęcie, iż stosunek prawny funkcjonariusza celnego zawiązany w drodze aktu administracyjnego może być zmieniony lub rozwiązany jedynie w drodze analogicznego aktu administracyjnego lub też ustawodawca dokona tego z mocą postanowień przyjętej przez siebie ustawy, bez konieczności podejmowania działań ze strony organu administracji skarbowej. Ustalenie statusu prawnego funkcjonariusza celnego (celno-skarbowego) i wskazanie mechanizmów przy wykorzystaniu, których status ten może zmieniany lub rozwiązywany, determinowało będzie analizę unormowań zamieszczonych w ustawie z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.). Podkreślić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie czynności organu administracji publicznej kierowane do skarżącej, czyli propozycja zatrudnienia z dnia 15 maja 2017 r. jak również odpowiedź organu z dnia 22 czerwca 2017 r. na wniesione przez skarżącą odwołanie podjęte zostały na mocy postanowień wskazanej ustawy. Organ w podstawie prawnej przywołał postanowienia art. 165 ust. 7 tej ustawy oraz w pouczeniach o konsekwencjach przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji zatrudnienia wskazał treść postanowień art. 170 ust. 1 i 2 przywoływanej ustawy. Stosownie do postanowień art. 165 ust. 7 tej ustawy Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei po myśli art. 169 ust. 4 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579). Zgodnie natomiast z ust. 7 przywoływanego artykułu od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 170 ust. 1 tej ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (izbach administracji skarbowej) oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (izbach administracji skarbowej), wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z kolei po myśli ust. 2 przywołanego przepisu pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. stanowiącego o wygaśnięciu decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem prawnym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Stosownie do § 3 tego przepisu prawnego organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji. Mając na uwadze przesłanki wygaśnięcia decyzji administracyjnej przewidziane we wskazanym przepisie, przyjdzie uznać, że art. 170 ust. 1 przedmiotowej ustawy nakazuje organom administracji zamknąć zawiązany stosunek administracyjnoprawny właśnie poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, która w sposób formalny zakończy relację między tymi dwoma podmiotami. Dla pełnego obrazu występującej sytuacji dostrzec należy jeszcze treść art. 171 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Sąd stwierdza, że w świetle przywołanych przepisów prawnych obowiązkiem organu było przedłożenie funkcjonariuszowi do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby stanowiącej decyzję administracyjną zmieniającą stosunek administracyjno-prawny służby (o czym jeszcze poniżej) lub w przypadku nie przedłożenia takiej decyzji, a także w innych przypadkach wygaśnięcia stosunku służby – wydanie decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. Wyjaśniając fundamentalne stwierdzenie, że zmiana stosunku służby (w przypadku, gdy organ nie dążył do jego petryfikacji, ani do zakończenia) mogła nastąpić jedynie poprzez wydanie decyzji administracyjnej – w realiach sprawy i analizowanej regulacji prawnej – propozycji służby, a nie poprzez przedłożenie propozycji zatrudnienia Sąd odwołuje się do wyżej zaprezentowanych wywodów dotyczących zasad modyfikacji stosunku administracyjnoprawnego i odniesie je do znajdującej zastosowanie w sprawie regulacji prawnej odkodowanej z uwzględnieniem założenia racjonalności prawodawcy, który nakazując organom podjęcie działań reformujących administrację celną i skarbową wyposażył je w takie instrumenty prawne, które mogą doprowadzić do założonego skutku. Jeszcze raz odnieść trzeba się do treści zdania pierwszego art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w brzmieniu "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby". Z pism znajdujących się w aktach sprawy wynika, że zdanie to jest interpretowane przez organ administracji skarbowej w ten sposób, że występujące w tym zdaniu słowo "odpowiednio" wiąże z poszczególnymi organami w nim wymienionymi, a nie z pracownikami i funkcjonariuszami. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że dyrektywy preferencji systemowej i funkcjonalnej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Interpretując tekst prawny w celu odtworzenia normy należącej do jakieś instytucji prawnej, należy wybrać takie jej znaczenie, które prowadzi do odtworzenia normy najpełniej odpowiadającej funkcji tej instytucji. W tym kontekście wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej instytucji, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych (zob. uchwała NSA z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II OPS 2/17, CBOSA). W słowniku języka polskiego pod pojęciem "odpowiedni" widzi się szereg różnych znaczeń ale w pierwszej kolejności akcentuje się, że jest to "odpowiadający celowi, przeznaczeniu, spełniający wymagane warunki, stosowny dla kogoś, nadający się do czegoś, właściwy, należyty" (Słownik Języka Polskiego T. 2, pod red. red. M. Szymczaka. Warszawa 1979 s. 469). Analiza przedmiotowego przepisu uwzględniająca powyższe wskazanie skłania do opowiedzenia się za stanowiskiem, że słowo to wiązane musi być z pracownikami oraz funkcjonariuszami. Oznacza to, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska prezentowanego przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej, że słowo to łączone musi być z organami administracji skarbowej wymienionymi we wskazanej regulacji. Za takim ujęciem tego zagadnienia przemawia to, że we wskazanym przepisie ustawodawca dokonuje wpierw wyliczenia organów administracji skarbowej, które mają składać pracownikom w nich zatrudnionym stosowne propozycje, a następnie ustawodawca stwierdza, że organy te składają propozycje pracownikom i funkcjonariuszom, przy czym słowo odpowiednio odnosi się do składanych propozycji. Takie ujęcie wynika z kolejności słów występujących w tym przepisie. Zatem wykładnia literalna jest w tym przypadku jednoznaczna. Wiązanie wskazanego słowa z organami byłoby możliwe wówczas, gdyby we wskazanych organach zatrudnione były tylko ściśle określone kategorie pracowników, czyli tylko pracownicy cywilni bądź tylko funkcjonariusze, natomiast we wskazanych organach zatrudnieni są pracownicy legitymujący się różnymi statusami prawnymi. Także wykorzystanie innych rodzajów wykładni doprowadza do uzyskania analogicznego rezultatu, gdyż wykładnia celowościowa tej regulacji skłania do opowiedzenia się za przyjętym rozwiązaniem, ponieważ celem tej regulacji jest unormowanie sytuacji prawnej osób zatrudnionych w administracji skarbowej. Wykładnia systemowa również nakazuje się opowiedzieć za wskazanym ujęciem, gdyż weryfikacja zawiązanych stosunków prawnych musi odbywać się w formach właściwych dla nich i w przypadku stosunku administracyjnoprawnego muszą to być mechanizmy właściwe prawu administracyjnemu. Marginalnie można zaznaczyć, że podzielenie stanowiska prezentowanego przez organ administracji, że przedmiotowe słowo "odpowiednio" odnosi się do podmiotów wymienionych w art. 165 ust. 7 przywoływanej ustawy oznaczałoby, że wymienione w nim organy w sposób dowolny dokonują wyboru ofert pracy lub służby dla zatrudnionych w nich pracowników lub funkcjonariuszy. Zatem przy tym ujęciu wymienione w powyższym przepisie organy administracji skarbowej w sposób dowolny podejmowałyby decyzje o formie zatrudnienia obu kategorii pracowników w nich pracujących. Wskazane ustalenie posiada fundamentalne znaczenie dla zidentyfikowania rodzaju obowiązków ciążących na organach administracji publicznej. Oznacza ono bowiem, że poszczególne organy (podmioty) administracji publicznej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy obowiązane są do składania stosownych propozycji pracownikom oraz funkcjonariuszom w nich zatrudnionym lub pełniących służbę. Tym samym pracownikom zatrudnionym we wskazanych organach (podmiotach) składane są propozycje zatrudnienia a funkcjonariuszom propozycje służby. Zatem z treści analizowanego przepisu wynika, że ustawodawca posłużył się w nim ujęciem podmiotowym adresata działań organu (podmiotu) administracji skarbowej, a nie ujęciem przedmiotowym związanym z merytoryczną zawartością przedłożonej propozycji. Inne odczytanie analizowanego przepisu nie będzie zgodne z jego treścią. Na marginesie można jedynie zaakcentować, że założenia z jakimi inicjator uchwalenia tej ustawy występował do Sejmu nie mają na tym etapie istotniejszego znaczenia, ponieważ Sąd dokonuje oceny konkretnej normy prawnej uzewnętrznionej w przepisie zamieszczonym w przyjętej ustawie, a nie kieruje się założeniami, którymi kierował się inicjator postępowania ustawodawczego. Założenia takie będą miały znaczenie w przypadku wykorzystywania wykładni historycznej i analizowania rozwoju danej instytucji w obowiązującym porządku prawnym. Sąd natomiast obowiązany jest do przeprowadzania analizy normy prawnej, która została przez uprawnione organy państwa (parlament wraz z prezydentem) przyjęta. Intencje wnioskodawcy na tym etapie nie mają już istotniejszego znaczenie, gdyż ocenie poddawany jest finalny efekt pracy – przyjęta norma prawna. Drugim przepisem, który wymaga przybliżenia jest art. 169 ust. 4 – 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z tym przepisem propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579). Zgodnie natomiast z ust. 7 przywoływanego artykułu od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając w polu widzenia treść art. 170 ust. 1 pkt. 2 przedmiotowej ustawy odmowa przyjęcia propozycji służby skutkuje wygaśnięciem zawiązanego stosunku służbowego, czyli zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego i w tym zakresie organ administracji skarbowej winien wydać w oparciu o postanowienia art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., stosowną decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak się wydaje regulacja ta jest czytelna i nie nastręcza istotniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Na mocy przywołanych postanowień propozycja służby ma charakter decyzji administracyjnej, a zatem aktu administracyjnego i ujęcie takie wpisuje się w rozważania, które były prowadzone powyżej, a odnoszące się do zasad zmiany lub uchylenia zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest decyzją administracyjną, a funkcjonariuszowi przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z treści przywołanych powyżej przepisów wynika, że brak jest argumentów przemawiających za tym, aby organy (podmioty) administracji skarbowej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy dysponowały możliwością dowolnego przedkładania propozycji zatrudnienia albo służby funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej. Organy te obowiązane były w myśl przedstawionej powyżej wykładni przedkładać funkcjonariuszom wskazanej służby propozycję służby, względnie w terminie do 31 maja 2017 r. nie przedstawiać im takiej propozycji. Odnosząc powyższe do założenia idealizacyjnego racjonalnego prawodawcy Sąd wskazuje, że przyjęta interpretacja pozwala na zastosowanie analizowanych przepisów w sposób skutkujący zmianą stosunku służby. Nie byłoby to możliwe przy zastosowaniu propozycji zatrudnienia. Nie sposób bowiem przyjąć, że w demokratycznym państwie prawa stosunek administracyjnoprawny jaki istniał między funkcjonariuszem a organem administracji publicznej (stosunek służbowy pracownika Służby Celno-Skarbowej) zostałby zmieniony w drodze czynności mającej charakter cywilnoprawny i to o treści charakteryzującej się zupełną dowolnością. Zdaniem składu orzekającego przedłożenie propozycji zatrudnienia wskazanym funkcjonariuszom możliwe byłoby jedynie po uprzednim uregulowaniu ich sytuacji formalnoprawnej jako funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w sposób stanowiący zakończenie stosunku administracyjnoprawnego. Sąd stwierdza, że w świetle przywołanych przepisów prawnych obowiązkiem organu było przedłożenie funkcjonariuszowi do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby stanowiącej decyzję administracyjną zmieniającą stosunek administracyjno-prawny służby lub w przypadku nie przedłożenia takiej decyzji, a także w innych przypadkach wygaśnięcia stosunku służby – wydanie decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzenia przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność w przedmiocie braku złożenia propozycji służby mającej charakter decyzji administracyjnej należy do właściwości sądu administracyjnego. Przechodząc do badania pozostałych przesłanek dopuszczalności skargi Sąd stwierdza, że skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 7 lipca 2017 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wezwała ten organ do usunięcia naruszenia prawa, na co organ odpowiedział pismem z dnia 27 lipca 2017 r., doręczonym skarżącej w dniu 28 lipca 2017 r. Sąd stwierdza, że w znajdującym w sprawie zastosowanie stanie prawnym sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r. jest to właściwy środek zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ zgodnie z art. 169 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku propozycji służby nie przewidziano możliwości wniesienia odwołania lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym samym nie ma możliwości wniesienia zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia – służy natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. z uwagi na wniesienie skargi po upływie terminu do jej wniesienia. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skarżącej doręczona w dniu 28 lipca 2017 r. natomiast skargę wniesiono w dniu 13 września 2017 r., co uchybia 30-dniowemu terminowi, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a.