IV SAB/Gl 30/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Komisji A na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie informacji publicznej zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącego A z dnia [...] r. - w terminie 14 dni. Komisja A pismem z dnia [...]r. zwróciła się do Starosty T. o udostępnienie do wglądu arkuszy organizacyjnych szkół i placówek prowadzonych przez powiat oraz ustalenie terminu i miejsca udostępnienia tej dokumentacji. Wniosła również o podanie wykazu szkół i placówek, w których dyrektorzy zatrudnili członków swojej najbliższej rodziny oraz stanowisk na jakich osoby te zostały zatrudnione. W piśmie z dnia [...]r. Starosta T. poinformował wnioskodawcę, że w dyspozycji organu prowadzącego placówki oświatowe znajdują się kopie dokumentów objętych wnioskiem, natomiast oryginały tych dokumentów są w posiadaniu dyrektorów poszczególnych placówek, do których należy zwrócić się o ich udostępnienie. W kolejnym piśmie strony zainteresowanej, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w T. w dniu [...]r., domagano się wydania decyzji wobec odmowy udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...]r. Następnie pismem z dnia [...]r. Komisja A złożyła skargę na bezczynność Starosty T. wnosząc o nakazanie udostępnienia do wglądu arkuszy organizacyjnych szkół i placówek, które są w posiadaniu Wydziału Edukacji Starostwa, poinformowania o członkach najbliższej rodziny zatrudnionych w szkołach i placówkach przez dyrektorów oraz wymierzenie grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej i obciążenie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że żądane informacje są w dyspozycji Starostwa Powiatowego z racji obowiązku zatwierdzenia przez organ prowadzący arkuszy organizacyjnych szkół i placówek oraz obowiązku składania przez dyrektorów tych jednostek zeznań majątkowych i nie są objęte klauzulą tajności czy poufności. W związku z pismem odmawiającym udostępnienia żądanych informacji oraz wobec braku odpowiedzi na wezwanie do wydania decyzji, od której przysługiwałoby odwołanie, zaistniały, zdaniem skarżącej, podstawy do wniesienia skargi na bezczynność. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu T. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżąca nie sprecyzowała czy skarga dotyczy bezczynności związanej z odmową udostępnienia informacji określonej we wniosku z dnia [...]r. czy bezczynności związanej z brakiem wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Następnie stwierdził, że udzielona skarżącej pismem z dnia [...]r. odpowiedź, czyni zadość jej wnioskowi z dnia [...]r., gdyż podmiotami właściwymi do udostępnienia zawartych we wniosku informacji są dyrektorzy szkół będących jednostkami organizacyjnymi powiatu. Toteż organ, który wytworzył dokument zawierający informację publiczną, powinien uzgodnić termin i miejsce wglądu do niego, bądź wydać w tym przedmiocie inną stosowna decyzję. Zdaniem organu udzielona odpowiedź nie pozbawiała więc wnioskodawcy możliwości uzyskania informacji poprzez wgląd do arkuszy organizacyjnych, a tym samym nie stanowiła ona odmowy udzielenia tej informacji, która wymagałaby wydania decyzji administracyjnej. Natomiast w odniesieniu do tej części wniosku, dotyczącej podania wykazu szkół i placówek, w których dyrektorzy szkół zatrudnili członków swojej najbliższej rodziny oraz stanowisk na jakich zostali zatrudnieni wyjaśnił, że ustawa o samorządzie powiatowym przewiduje gromadzenie informacji na temat zatrudnienia przez dyrektorów szkół będących jednostkami organizacyjnymi powiatu jedynie w stosunku do ich małżonków. Tego typu informacje publiczne, które wynikają ze złożonych przez dyrektorów oświadczeń, są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, przez co na mocy art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odpada obowiązek ich udostępnienia przez właściwy podmiot. Ponadto wskazał, że w stosunku do innych osób zatrudnionych przez dyrektorów z kręgu ich najbliższej rodziny przepisy nie przewidują gromadzenia tego typu informacji, co oznacza, że nie jest to informacja publiczna. Zdaniem organu nie ma podstaw do przyjęcia aby dopuścił się bezczynności nie wydając decyzji o odmowie udostępnienia informacji także w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informację publiczną w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten wprowadza zatem zasadę, zgodnie z którą do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są w faktycznym ich posiadaniu. Posiadanie należy bowiem identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja, o jaką występuje zainteresowany. Oznacza to, wbrew stanowisku organu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznych są nie tylko podmioty, które informacje te same wytworzyły ale również te podmioty, które informacje te uzyskały od innych podmiotów w związku z realizacją ich zadań przewidzianych prawem i są w ich faktycznym posiadaniu. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła do Starosty Powiatu T., a więc do organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wnioskiem o udostępnienie arkuszy organizacyjnych szkół i placówek prowadzonych przez powiat. W sprawie bezsporne jest, że treść tych dokumentów stanowi informację publiczną. Stosowanie do uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624) arkusz organizacji określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym. W arkuszu zamieszcza się w szczególności liczbę pracowników szkoły, w tym zajmujących stanowiska kierownicze, liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę oraz liczbę godzin zajęć prowadzonych przez poszczególnych nauczycieli. Dokument ten jest opracowywany przez dyrektora szkoły bądź innej placówki wskazanej w w/wym. rozporządzeniu i zatwierdzany przez organ prowadzący szkołę lub placówkę do dnia 30 maja każdego roku. Natomiast zgodnie z art. 5a ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7 z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu. Powyższe prowadzi do wniosku, że Starosta powinien dysponować egzemplarzem przedmiotowego dokumentu przedłożonego do zatwierdzenia przez dyrektora jednostki oświatowej prowadzonej przez powiat, z racji zadań oraz kompetencji wynikających z przepisów prawa oświatowego. Z odpowiedzi udzielonej skarżącej w piśmie z dnia [...]r. wynika, że Starosta dysponuje kopiami tych dokumentów. Okoliczność, że oryginały tych dokumentów są w posiadaniu dyrektorów jednostek nie oznacza natomiast, że sporządzone w formie odpisu czy kopii egzemplarze tych dokumentów, nie mogą być udostępnione przez organ, który je posiada. Należy zatem stwierdzić, że nie było podstaw do wskazania zainteresowanemu, iż powinien zwrócić się o udostępnienie tych dokumentów do dyrektorów poszczególnych jednostek oświatowych dysponujących ich oryginałami i pozostawieniu w gestii tych podmiotów decyzji co do udostępnienia tych dokumentów i zawartych w nich danych. Tylko w sytuacji rzeczywistego nieposiadania żądanych informacji Starosta byłby zwolniony z obowiązku ich udostępnienia. Skoro jednak taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, zaś organ wnioskowanej informacji nie udostępnił ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, to należało uznać, że pozostaje w bezczynności. Uwzględnić również należało skargę w części obejmującej wystąpienie o udostępnienie wykazu szkół i placówek, w których dyrektorzy zatrudnili członków najbliższej rodziny oraz stanowisk, na których zostali zatrudnieni. Przyjdzie wskazać, że z odpowiedzi Starosty z dnia [...]r. wynika, że jest on również w posiadaniu kopii dokumentów w tym przedmiocie. W tej sytuacji odesłanie do innych podmiotów z tej przyczyny, że dysponują one oryginałami wnioskowanych dokumentów i zawartymi w nich informacjami było wadliwe. W tej sytuacji Starosta powinien był załatwić wniosek w możliwy sposób określony w ustawie, a więc poprzez: 1/ udzielenie informacji publicznej, 2/ udzielenie w formie pisma - zawiadomienia odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji /art. 1 ust.2 ustawy/. 3/ odmowę udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowanie administracyjne w formie decyzji administracyjnej /art. 16 ustawy/, 4/ odmowę udostępniania informacji publicznej - przetworzonej, ze względu na nie wykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego - w formie decyzji administracyjnej, po uprzednim wezwaniu do przedstawienia, że przetworzenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego /art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy/. Pismo z dnia [...]r. nie może być zatem potraktowane i w tej części jako załatwienie wniosku. Również odpowiedź na skargę, w której organ ten odniósł się do tej części wniosku, nie może stanowić formy załatwienia żądania strony w trybie udostępnienia informacji publicznej. Odpowiedź na skargę jest bowiem pismem procesowym w sprawie kierowanym do sądu, nie do strony i nie może być uznana jako forma załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż takie formy zostały przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się natomiast do niektórych tylko jej aspektów należy wskazać, że dane dotyczące zatrudnienia przez dyrektorów jednostek oświatowych powiatu ich małżonków oraz o stanowiskach na których zostali zatrudnieni w tych jednostkach wynikają z pisemnej informacji składanej staroście (art. 25e ust. 2 w zw. z art. 25c ust. 2 pkt 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Nadto wskazane informacje są jawne i podlegają ujawnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 25e ust. 6 tej ustawy). Słusznie zatem organ wskazał, że skoro informacje wynikające ze złożonych przez dyrektorów oświadczeń są publikowane w Biuletynie odpada obowiązek ich udostępnienia, co wynika z treści art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakowoż w przypadku wniosku o udzielenie informacji zamieszczonej w Biuletynie prawidłowe jego załatwienie wymaga wskazania strony (lub stron) Biuletynu, na której informacje te zostały opublikowane, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił. Co więcej wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony Biuletynu jako jej źródła stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta). Nieprawidłowe jest bowiem załatwienie wniosku poprzez odesłanie do stron Biuletynu, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się z licznymi dokumentami oraz dokonanie selekcji danych w nich zawartych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 marca 2008 r. II SAB/Bk 7/08 publik. Wspólnota 2008/40/31). Zauważyć należy, że skarżąca żądała informacji poprzez podanie wykazu szkół i placówek a nie wskazania konkretnej jednostki oświatowej, w której dyrektor zatrudnił członka swojej najbliższej rodziny z podaniem stanowiska na jakim został on zatrudniony. Pomijając fakt, iż w sprawie nie sprecyzowano o jakich najbliższych członków rodziny chodzi, co miało wpływ na sposób załatwienia wniosku, to w zakresie w jakim obejmuje on małżonków dyrektorów jednostek oświatowych należało rozważyć, czy żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej, której udostępnienie następuje na odmiennych zasadach. Z wyżej wymienionych przyczyn wniosek skarżącej powinien być ponownie rozpatrzony oraz załatwiony w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przyjdzie natomiast wskazać skarżącej, że grzywna jest środkiem karnym wymierzanym przez sąd powszechny w przypadku popełnienia czynu zabronionego określonego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.