IV SAB/Gl 319/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie przedłożenia propozycji służby postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi E.C. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) wyrażająca się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. poz. 1948; dalej: "ustawa wprowadzająca"). Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 15 maja 2017 r. otrzymała propozycję określającą warunki zatrudnienia, którą przyjęła w dniu 29 maja 2017 r. Pismem z dnia [...] r. złożyła do DIAS wezwanie do przedstawienia propozycji służby w wyniku czego otrzymała od DIAS pismo z dnia [...]r., w którym odmówiono jej wydania decyzji w przedmiocie propozycji służby. W odwołaniu z dnia 26 maja 2017 r. od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby złożoną do Szefa KAS wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i tym samym pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z dnia [...]r. DIAS poinformował skarżącą, że przepisy ustawy wprowadzającej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. W skardze do WSA skarżąca wniosła o stwierdzenie istnienia bezczynności DIAS w związku z faktem braku przedstawienia propozycji służby oraz zobowiązanie tego organu do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że DIAS miał do 31 maja 2017 r. prawny obowiązek wręczenia propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Nie dokonując tego naruszył: - art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), - rekomendację nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącą wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli, - Europejski Kodeks Dobrej Administracji przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji, - art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz. Urz. UE z 2007 r.), który wskazany jest jako przykład standardów europejskich. Zdaniem skarżącej z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej wynika, że organ powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby. Swoje stanowisko wywodzi również z treści art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy wprowadzającej Końcowo powołała się na długoletni i nienaganny okres swojej służby, posiadane uprawnienia i doświadczenie zawodowe. Zarzucając wskazanym przepisom niekonstytucyjność powołała się na nierówne traktowanie osób, które w takiej samej sytuacji prawnej otrzymały propozycję pracy lub służby oraz nie otrzymały żadnej propozycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wniosek uzasadniając to tym, że bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Formy przejawów działalności tychże organów, podlegające owej kontroli określa z kolei ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). Wyznacza więc ona w art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a. zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W związku z zakreślony na wstępie przedmiotem sprawy należy stwierdzić, że brak jest podstaw do zaliczenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w zakresie przedłożenia propozycji służby do katalogu bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Katalog ten rozszerzają jeszcze przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę, o czym stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. Dopiero więc ustalenie, że zaskarżony do sądu akt (bądź jego brak) mieści się w powyższym taksatywnym wyliczeniu pozwala na merytoryczne rozpatrzenie zainicjowanej skargą sprawy. Jednocześnie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 5 p.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych została wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1525 oraz z 2015 r. poz. 1274) (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). Należy wskazać, że tryb wydawania pisemnych propozycji określających warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 – dalej "ustawa wprowadzająca"), która weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Tym samym ustawodawca przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom a mianowicie propozycje te mogły dotyczyć "warunków zatrudnienia" lub "warunków pełnienia służby". Zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, propozycja pełnienia służby w Służbie Skarbowo-Celnej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 6), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7). Ponadto w art. 169 ust. 5 ustawy określono, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Ponadto ustawodawca w art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej przewidział skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Analiza powyższych oraz dalszych przepisów ustawy wprowadzającej, jak również ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016. poz. 1947, dalej "ustawa KAS") prowadzi do wniosku, że ustawodawca uregulował w sposób kompleksowy kwestie reorganizacji i połączenia administracji skarbowej i celnej oraz związane z tym tryby i konsekwencje przekształceń organizacyjnych, w tym dla stosunków służbowych i zatrudnienia. W przytoczonych przepisach przewidziano również wygaśnięcie dotychczasowych stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Ponadto, ustawodawca zadecydował również o trybie przekształcenia dotychczasowych stosunków pracy oraz stosunków służbowych w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby. Przepisy ustawy wprowadzającej określają również wprost, w jakich sytuacjach i na jakie formy działania kierowników jednostek organizacyjnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a przepisów w tym zakresie nie można interpretować rozszerzająco. Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że zmierza ona do tego, by zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. A zatem spór w niniejszej sprawie związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy KAS, dotyczącymi ukształtowania stosunku łączącego skarżącą ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie z uwagi na art. 1991 K.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Zdaniem Sądu skoro w świetle przywołanych przepisów organ nie był zobowiązany do złożenia propozycji służby to tym samym nie istnieje możliwość postawienia mu skutecznego zarzutu bezczynności w tym zakresie albowiem skarga na bezczynność jest dopuszczalna wyłącznie w razie gdy na podstawie obowiązujących przepisów prawa organ był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Opierając się o powyższe Sąd zobligowany był do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.