IV SAB/Gl 33/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Zarządu A Sp. z o. o. w P. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd A Sp. z o. o. w P. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] roku; 1) określa, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W treści pisma z dnia 25 listopada 2013 r., skierowanego do Zarządu Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w P., M. C., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) zażądała udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: 1. Ile rocznie pozostaje osadu ściekowego uwodnionego w oczyszczalniach tego podmiotu w przeliczeniu na tony? 2. Jaki procent wody zawiera osad ściekowy? 3. Jak uwodniony osad ściekowy jest zagospodarowywany? 4. Czy osad jest osuszany? 5. Jeśli jest osuszany, to ile procent wody posiada po osuszeniu? 6. Jak są zagospodarowane osady ściekowe po osuszeniu? 7. Czy osady ściekowe są składowane na składowisku? 8. Jeśli osady ściekowe są składowane na składowisku, to jakie są koszty transportu na składowisko i koszty samego składowania? 9. Czy osady odbiera zewnętrzna firma? 10. Jeśli osady odbiera zewnętrzna firma - podać jej nazwę i dane adresowe. 11. Jeśli osady odbiera zewnętrzna firma, to jakie koszty brutto są ponoszone w przeliczeniu na tonę, na rzecz owej firmy za odbiór? 12. Jeśli osady odbiera zewnętrzna firma, to w jakim stopniu uwodnienia odbiera ona osady ściekowe? 13. Jakiej obróbce zastają poddane osady przed możliwością ich zastosowania? Biologicznej, chemicznej, termicznej czy innej? 14. Jakie są koszty ponoszone w związku z dodatkową obróbką osadów, by było możliwe ich zagospodarowanie? Odpowiedź udzielona została pismem z dnia 4 grudnia 2013 r., w którym Zarząd Spółki stwierdził, iż przedmiotem wniosku strony są dane, których przygotowanie wymaga przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów oraz usuwania danych chronionych prawem. W konsekwencji wywiódł, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzyskanie takiej informacji wymaga wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego. Odnosząc się do powyższego pisma, M. C. złożyła do Zarządu Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w P. pismo datowane na 7 stycznia 2014 r., w którym podkreśliła, że dane objęte jej wnioskiem nie wymagają jej zdaniem przetworzenia, a tym samym stanowią informację publiczną prostą podlegającą udostępnieniu w trybie art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r., to jest w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Odpowiadając na powyższe Zarząd Spółki wystosował do strony pismo z dnia 15 stycznia 2014 r., w którym wywiódł, iż analiza treści jej wniosku prowadzi do konkluzji, że występuje ona de facto o dane stanowiące informację handlową, które nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz jedynie do zawiadomienia strony o tym, że żądane przez nią dane nie są objęte zakresem zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem datowanym na 24 stycznia 2014 r. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Zarządu Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w P. Podniosła bowiem, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, podmiot ten nie udostępnił jej informacji objętej wskazanym wyżej wnioskiem z dnia 25 listopada 2013 r., a równocześnie nie powiadomił jej o powodach opóźnienia ani nie wskazał nowego terminu, w jakim udzieli wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na skargę Zarząd Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w P. wniósł o jej odrzucenie. W pierwszej kolejności podkreślił, że Przedsiębiorstwo nie jest organem administracji publicznej, a zatem brak jest podstaw prawnych do wydania przez nie decyzji. Równocześnie zaznaczył, iż skarga jest bezzasadna, jako że M. C. otrzymała dwukrotnie odpowiedź na swoje pisma, o czym nie wspomniała w skardze. Nadto ponownie zaakcentował, że dane będące przedmiotem wniosku wyżej wymienionej stanowią informację handlową i ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma do nich zastosowania. Dodał przy tym, że Spółka nie prowadzi zestawień dotyczących kompostowni w sposób wskazany w żądaniu, dlatego, nawet gdyby dane te podlegały udostępnieniu w trybie rzeczonej ustawy, i tak stanowiłyby informację przetworzoną, dla uzyskania której wymagane jest wykazanie interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności działań podjętych przez organ administracji publicznej przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r. Nr 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. wykazała, że wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi na bezczynność organu. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast po myśli art. 5 ust. 1 powoływanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a stosownie do postanowień art. 16 wskazanej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W świetle przedstawionych rozważań wynika, że z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy informacja taka jest już wytworzona w formie określonego dokumentu, względnie w oparciu o dostępne dokumenty może zostać przetworzona. Innymi słowy nie jest dopuszczalne w ramach dostępu do informacji publicznej domagać się od organów administracji publicznej ich wytworzenia. Dodatkowo podkreślić należy, że w przypadku ubiegania się o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie jest tego typu informacją, organ administracji publicznej udziela wnioskodawcy odpowiedzi i w tym zakresie nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia. Stanowisko takie znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 113/13 niepublikowany). Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i pomimo tego nie podejmuje działań mających na celu sprostanie temu obowiązkowi. Skarżąca upatruje bezczynności Zarządu Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w P. w zakresie dostępu do informacji publicznej, polegającej na nieudzieleniu odpowiedzi na sformułowane w jej wniosku z dnia 25 listopada 2013 r., 14 pytań dotyczących zagadnień związanych z gospodarowaniem osadami ściekowymi. W tym miejscu należy podnieść, że z treści art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. wynika, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są nie tylko władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, lecz nadto także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów - będące w posiadaniu takich informacji. W konsekwencji trzeba zaakcentować, iż wbrew wywodom podnoszonym w odpowiedzi na skargę, Zarząd Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w Pszczynie mieści się w tak ustalonym zakresie podmiotowym ustawy, jako organ reprezentujący jednostkę wykonującą zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu (m. in. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, zbieranie odpadów - vide: odpis z Krajowego Rejestru Sądowego - karta nr 6-7 akt sprawy). Warto dodać, że jedynym wspólnikiem tego Przedsiębiorstwa jest Gmina P. (patrz: rubryki nr 7 i 8 Działu 1 odpisu z KRS). Nie może zatem budzić wątpliwości, że jego Zarząd jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, a w rezultacie, że jest on zobowiązany do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. W sprawie jest poza sporem, że organ ten nie udostępnił wnioskującej żądanej informacji, a równocześnie nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia ani też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Nie załatwił zatem wniosku strony w sposób wymagany przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. w czternastodniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 tej regulacji, a równocześnie nie skorzystał z uprawnienia wskazanego w ust. 2 rzeczonego przepisu (wskazanie powodów opóźnienia wraz z wyznaczeniem nowego terminu, w jakim udostępni informację). Zamiast tego, odpowiadając na wniosek strony poinformował ją - pismem z dnia 4 grudnia 2013 r., iż żądane przez nią dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o informacji publicznej, których ujawnienie wymaga wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego. Zdaniem Sądu, czynność ta nie może jednak być uznana za wystarczającą. Po pierwsze bowiem, organ nie wyznaczył skarżącej terminu do wykazania istnienia po jej stronie takiego interesu w udzieleniu informacji ani nie określił rygoru na wypadek braku spełnienia tego wymogu. Po drugie, nie sprecyzował nawet w sposób jednoznaczny, czy pismo to jest wezwaniem, a jeżeli tak - w jakim trybie następuje. Po trzecie natomiast, w rzeczonym piśmie nie wyjaśniono w sposób dostatecznie jasny i szczegółowy, dlaczego uznano, że wniosek strony obejmować ma informację publiczną przetworzoną - co również było konieczne, jako że w ocenie Sądu treść co najmniej kilku pytań wymienionych we wniosku wskazuje, iż odpowiedź na nie ma charakter informacji prostej. Następnie, skarżony organ wystosował do M. C. kolejne pismo, datowane na 15 stycznia 2014 r., w którym zmienił swoje dotychczasowe stanowisko wywodząc, iż przedmiot jej wniosku w ogóle nie stanowi informacji publicznej albowiem dane, o które się ubiegała są informacją handlową. W rzeczonym piśmie utożsamiono więc dwie kwestie: po pierwsze, czy przedmiot wniosku jest informacją publiczną i po drugie, czy jest on - jako informacja handlowa - objęty tajemnicą przedsiębiorstwa. Tymczasem są to dwa odrębne zagadnienia. O tym bowiem, czy określone dane mają charakter informacji publicznej decyduje ich ocena w świetle stosownych przepisów, a w szczególności art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust.1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Z kolei okoliczność, iż dane, które wyczerpują przesłanki określone w tych unormowaniach, objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, nie powoduje, że tracą one charakter informacji publicznej, lecz jedynie uzasadnia odmowę udostępnienia tej informacji w związku z ograniczeniem wynikającym z art. 5 cytowanej ustawy, która to odmowa powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, wymienionej w art. 16 ust. 1 tego aktu. O ile zatem organ przyjął, że prawo do informacji, których dotyczyły pytania zadane przez stronę podlega ograniczeniu z uwagi na istnienie przesłanki wskazanej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy), powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia uzasadniając ją zgodnie z art. 16 ust. 2 tej regulacji w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i w tym zakresie wyjaśniając w sposób szczegółowy, dlaczego odpowiedź na poszczególne pytania wniosku może tę tajemnicę naruszać. Jeżeli natomiast Zarząd Przedsiębiorstwa uznał, że zakres objęty wnioskiem w ogóle nie stanowi informacji publicznej - rzeczywiście powinien poinformować o tym wnioskującą stosownym pismem. W przywołanym wyżej piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. skarżony organ nie wskazał jednak jakichkolwiek argumentów, które przemawiają według niego o tym, iż dane te w ogóle nie mieszczą się w pojęciu "informacja publiczna". Stanowisko to jest zatem trudne do zweryfikowania, choć z pewnością może budzić wątpliwości. W ocenie składu orzekającego nie sposób bowiem zgodzić się, aby cały zakres wniosku zgłoszonego przez stronę nie stanowił informacji publicznej. Należy zaakcentować, że pojęcie "informacja publiczna" wyznaczone zostało w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 1 ust.1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r., gdzie zdefiniowano je w sposób szeroki, jako każdą informację o sprawach publicznych. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, lecz także - co trzeba podkreślić - wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przedmiotem wniosku skarżącej był szereg zagadnień związanych z działalnością Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w P. Dotyczyły one powstawania osadów ściekowych w prowadzonych przez nie oczyszczalniach, z właściwościami tych osadów oraz ze sposobem, w jaki Przedsiębiorstwo nimi gospodaruje. Tymczasem warto zwrócić uwagę, że z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. oraz z pkt 5 lit. d) tego przepisu wynika, że informacją publiczną jest informacja o przedmiocie działalności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 rzeczonej ustawy, a także o majątku podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 (do których - jak wyjaśniono powyżej - należy Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w P.) pochodzących z dysponowania majątkiem między innymi jednostek samorządu terytorialnego. Nie sposób zatem zgodzić się z organem, aby treść wspomnianego pisma z dnia 15 stycznia 2014 r. stanowiła załatwienie wniosku strony czyniące zadość wymogom określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem uznać, aby wyrażone w tym piśmie stanowisko było prawidłowe, skoro jest one gołosłowne i nie zostało poparte przez organ jakąkolwiek szerszą argumentacją. Mając na względzie zaprezentowany wyżej stan rzeczy stwierdzić przyjdzie, że Zarząd Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w P. nie podjął żadnej z czynności ani nie wydał żadnej z decyzji wymienionych w ustawie z dnia 6 września 2001 r., a tym samym pozostawał w bezczynności co do załatwienia wniosku strony. Konsekwencją niniejszego orzeczenia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 listopada 2013 r., z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy przywołanego art. 149 §1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na bezczynność organu obliguje Sąd do wypowiedzenia się w kwestii dotyczącej tego, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wypowiedź w tym zakresie wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych występujących w sprawie. W niniejszej sprawie brak należytego załatwienia wniosku skarżącej nie był efektem niedbalstwa lecz stanowił skutek przede wszystkim nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie informacji publicznej. Okoliczność ta skłoniła skład orzekający do uznania, że w sprawie tej bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uznano przy tym, że nieprawidłowości, których dopuścił się organ nie są tego rodzaju, aby uzasadniały nałożenie nań grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 i art. 286 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.