IV SAB/Gl 33/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Zarządu Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 3 września 2015 r. A.P. zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kserokopii decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego do zajazdu [...] z działki nr [...] do działki nr [...] w B., obręb [...] oraz kserokopii rejestru decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego na teren zajazdu [...] z ul. [...] w B. Pismem z dnia 14 września 2015 r. nr [...] działający z upoważnienia Zarządu Województwa [...] Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. przekazał wskazany wyżej wniosek zgodnie z właściwością do Prezydenta Miasta B., bowiem po myśli art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460)- w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta. Zarząd Województwa [...] poinformował, że nie administruje drogami na terenie miasta na prawach powiatu B., a co za tym idzie nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. Pismo to zostało przesłane do wiadomości wnioskodawcy. Prezydent Miasta B. rozpatrzył sprawę wydając w trybie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) postanowienie, zgodnie z którym wniosek został przekazany do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że zjazd objęty żądaniem znajduje się w obszarze węzła drogowego "[...]" w ciągu drogi ekspresowej [...] i jest administrowany przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Dodał, że dokumentacja dotycząca powstania tego zjazdu nie znajduje się w archiwach Miejskiego Zarządu Dróg w B. Od powyższego postanowienia A. P. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie I instancji w całości. 30 października 2015 r. A. P. ponownie skierował do Zarządu Województwa [...] pismo, w którym stwierdził że podtrzymuje swój wniosek z dnia 3 września 2015 r. Pismem z dnia 13 stycznia 2016 r. Zarząd Województwa poinformował wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, wskazując jednocześnie organy właściwe do rozpoznania wniosku. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze A.P. wniósł o zobowiązanie Zarządu Województwa [...] do udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący pomimo faktu, że znajdował się w posiadaniu pisma z dnia 14 września 2015 r. informującego o podmiocie właściwym do przeprowadzenia sprawy, w dniu 30 października 2015 r. skierował do Zarządu pismo podtrzymujące wniosek z dnia 3 września 2015 r. Dodatkowo organ poinformował, że pismo skarżącego z dnia 30 października 2015 r. zostało przesłane na niewłaściwy adres (ul. [...] K., zamiast ul. [...] K. co spowodowało, że o piśmie tym uzyskał informację dopiero dnia 18 grudnia 2015 r., kiedy to na właściwy adres przesłano faks skargi z dnia 7 grudnia 2015 r. Następnie organ podniósł, że pismem z dnia 13 stycznia 2016 r. poinformowano A.P., że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Jednocześnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa. Zarząd Dróg Wojewódzkich jest natomiast jednostką budżetową Województwa [...] powołaną w celu wykonywania zadań zarządcy dróg wojewódzkich w województwie [...]. Podkreślono, że Zarząd Województwa [...] nie posiada decyzji o pozwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego do zajazdu [...] z działki nr [...] do działki [...]w B. obręb [...]oraz nie dysponuje rejestrem decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego na teren zajazdu [...]z drogi ul. [...] w B. powstałej prawdopodobnie w latach 80- tych ubiegłego wieku. Zarządca dróg wojewódzkich nigdy nie zarządzał tym odcinkiem drogi oraz nie przejmował żadnych dokumentów historycznych. Jednocześnie organ wskazał, że działka nr [...]stanowi pas drogi publicznej- drogi gminnej w ciągu ul. [...] w B. , której zarządcą jest Prezydent Miasta B., zaś działka [...]nie przylega bezpośrednio do działki nr [...]. Działki te są oddzielone działką [...]. Oświadczył również, że informacja ta pochodzi ze strony internetowej Urzędu Miasta B.i jest informacją ogólnie dostępną. Jeżeli chodzi o działkę [...], organ stwierdził, że przylega ona bezpośrednio do ul. [...], która posiada status drogi powiatowej, której zarządcą jest Prezydent Miasta B.w zakresie istniejącego ronda i dalej na południe. Natomiast na odcinku od skrzyżowania z drogę ekspresową S1 do tego ronda stanowi węzeł zarządzany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. Na koniec organ poinformował, że wszystkie te informacje zostały przekazane skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a) obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale- mimo istnienia ustawowego obowiązku- nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej ustawa) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Zarządu Województwa [...] polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu informacji, w trybie ustawy o dostępie do informacji, żądanych przez niego w pismach z dnia września 2015 r. oraz 30 października 2015 r. Zdaniem Sądu, skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności. W sprawach skarg na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Baza Orzeczeń Lex nr 236545). Przyjmując takie stanowisko, podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się bowiem jedynie w przypadku wydania decyzji. Ustawa nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Oznacza to, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich tymczasem nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności, Kodeks postępowania administracyjnego. Z wykładni językowej art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika nadto, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności organu w zakresie ich wydania (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; dostępne w CBOSA). W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, nie wyłączając zastosowania przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Ustawa w art. 16 wskazuje decyzję jako formę rozpoznania wniosku o udostępnianiu informacji publicznej w dwóch przypadkach: odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji następuje jednak z uwagi na ochronę danych osobowych, informacji niejawnych oraz tajemnicę skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (art. 5 i 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Z powyższego wynika, że tylko w powyżej określonych przypadkach, ustawodawca przewidział stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nawet jeżeli Zarząd Województwa [...] uznał, że nie jest właściwy w sprawie, to przekazanie wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej do innego podmiotu (organu) było nieskuteczne, gdyż wykraczało poza regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że powyżej określony organ był podmiotem zobowiązanym do realizacji wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w określonej w nim formie. Obowiązek ten wynika z dyspozycji art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie określonej we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonym we wniosku. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest zastosować się do dyspozycji ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonym we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 142/11; dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). W niniejszej sprawie organ po wpłynięciu wniosku A.P. z dnia 3 września 2015 r. o udostępnienie informacji przekazał go do rozpoznania, w trybie art. 65 k.p.a., Prezydentowi Miasta B., o czym poinformowano wnioskodawcę. 30 października 2015 r. skarżący ponownie zwrócił się do Zarządu Województwa [...] o rozpoznanie swojego wniosku z dnia 3 września 2015 r. Do dnia 8 grudnia 2015 r., kiedy to A.P. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, organ nie udzielił odpowiedzi na jego wniosek. Odpowiedź na wniosek została nadana dopiero w dniu 14 stycznia 2016 r. i doręczona zainteresowanemu w dniu 19 stycznia 2016 r. Fakt, że skarżący skierował pismo z dnia 30 października 2015 r. na adres siedziby Zarządu nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ powinno zostać ono, podobnie jak skarga, przekazane na właściwy adres, szczególnie, że zostało opatrzone znakiem sprawy, który pozwolił na właściwą identyfikację adresata. Zestawiając zatem powyższe daty nie można przyjąć, by skarga na bezczynność Zarządu Województwa [...] na moment jej wniesienia była nieuzasadniona. W sprawach skarg na bezczynność sąd bierze jednak pod uwagę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ pismem z dnia 13 stycznia 2016 r., które zostało doręczone A. P. w dniu 19 stycznia 2016 r. prawidłowo udzielił odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ w sytuacji, gdy organ nie dysponuje informacją publiczną, której domaga się wnioskodawca organ winien załatwić wniosek pismem informując o braku posiadania informacji i w związku z tym o niemożności jej udzielenia wnioskodawcy. Tym samym organ uwolnił się od zarzutu bezczynności, co nastąpiło jednak po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem. Jednocześnie skoro wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został już załatwiony, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co orzeczono w punkcie 4 sentencji niniejszego wyroku. Niewątpliwie organ dopuścił się bezczynności, a nadto przekroczył termin do załatwienia sprawy (liczony od wpływu wniosku do organu), jednakże okoliczności powyższe nie wystarczają do uznania, że przekroczenie terminu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych powodów Sąd uznał, że nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. grzywny – pkt 3 sentencji. Wobec tego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a, orzeczono jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., w punkcie 5 sentencji.