IV SAB/Gl 36/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Miasta Z. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w kwestii wnioskowanego skanu zaświadczenia; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie oddala skargę; 4) zasądza od Burmistrza Miasta Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze (z datą wpływu do organu w dniu 8 grudnia 2017r.) na bezczynność Burmistrza Miasta Z. , działający przez pełnomocnika K. W. , wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia w terminie 14 dni wniosku, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), w którym domagał się wydania kopii (skanu) dwóch dokumentów i przesłanie ich w formie elektronicznej -: - zaświadczenia, jakie zostało wydane przedsiębiorcy, D. K. po dniu 12 września 2017 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - wniosku przedsiębiorcy, D. K. o wydanie wyżej wymienionego zaświadczenia. W skardze złożono nadto wniosek o stwierdzenie, że bezczynność organu - Burmistrza Miasta Z. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 13 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący wskazał, że na swój wniosek otrzymał odpowiedź zawierającą stanowisko, zgodnie z którym żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane dokumenty dotyczą zamierzeń inwestycyjnych osoby prywatnej i nie zawierają informacji o sprawach publicznych. Stwierdzono nadto, że zaświadczenie jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, którego nie sposób zakwalifikować do rozstrzygnięć (aktów o charakterze konstytutywnym), o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tiret 1 ww. ustawy. Odnosząc się do stanowiska adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący zakwestionował, by dokument urzędowy poświadczający istnienie określonego stanu faktycznego i prawnego nie stanowił informacji publicznej. Zaznaczył, że wnioskowane zaświadczenie wytworzone zostało w związku z urzędową działalnością organu w zakresie jego publicznych zadań i kompetencji (kształtowanie ładu przestrzennego), a więc wprost dotyczy kwestii działalności publicznej organu. Według skarżącego stwierdzenie, że zaświadczenie jako "dokument urzędowy" może nie dotyczyć sprawy publicznej jest w sposób oczywisty wewnętrznie sprzeczne. W ramach polemiki ze stanowiskiem adresata wniosku wskazano, że niezasadnie dokonał on zawężenia informacji podlegającej udostępnieniu do dokumentów o charakterze konstytutywnym (zawierającym rozstrzygnięcia). Skarżący stwierdził, że pogląd, iż udostępnieniu nie podlegają dokumenty o charakterze deklaratoryjnym (np. zaświadczenie) nie znajduje podstawy normatywnej zwłaszcza, że wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt. 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter przykładowy. Zdaniem skarżącego, również drugi rodzaj dokumentu, o udostępnienie którego zwrócił się, stanowi informację publiczną, gdyż odnosi się do sprawy publicznej związanej z kształtowaniem ładu przestrzennego w gminie (wystawianie zaświadczeń o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami MPZP). Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu co do o tego, że nie jest to informacja publiczna, bowiem dotyczy zamierzeń inwestycyjnych osoby prywatnej. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa wskazano, iż załatwienie wniosku nie wymagało dla jego oceny rozważania złożonych argumentów natury prawnej oraz skomplikowanej wykładni przepisów, tylko skopiowania i przesłania dwóch dokumentów. W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do stanowiska skarżącego organ zaprzeczył, by w odpowiedzi na wniosek twierdzić miał, że zaświadczenie, o którego kopię wnioskował skarżący, nie jest dokumentem w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Twierdził natomiast, że dokument ten nie jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - w myśl którego pod pojęciem "informacji publicznej" rozumie się każdą informację dotyczącą sprawy publicznej. W ustawie tej, w żadnym przepisie nie definiuje się pojęcia "sprawy publicznej". Tymczasem przedmiotowe zaświadczenie dotyczy sprawy zamierzenia inwestycyjnego realizowanego przez osobę prywatną, na prywatnej nieruchomości, bez udziału środków publicznych - a więc sprawy prywatnej. Zaświadczenie, o którego kopię wnioskował skarżący nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż taka jednostka redakcyjna nie istnieje. Zaprzeczono także, by organ zawęził dokumenty urzędowe podlegającej udostępnieniu informacji publicznej do dokumentów o charakterze konstytutywnym. Natomiast zaświadczenie nie posiada żadnych cech rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Cechy te właściwe są dla aktów administracyjnych (najczęściej decyzji administracyjnych) konstytutywnych, deklaratoryjnych i konstytutywno-deklaratoryjnych. Tymczasem zaświadczenie to dokument urzędowy zaliczany w kategoriach prawnych form działania administracji publicznej do czynności materialno-technicznych tworzących określone skutki w drodze faktów. Jednakże nie to stanowiło podstawę stanowiska, jakie zajął organ, o czym świadczy użyte w odpowiedzi skierowanej do skarżącego sformułowanie: "Na marginesie...". Podstawą odmowy udzielenia informacji było stwierdzenie, że wnioskowany dokument nie jest nośnikiem informacji publicznej. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 roku sygn. akt. I OSK 2888/12) podniesiono, że treść wymienionych przykładowo w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów musi dotyczyć "danych publicznych", a "...przy kwalifikowaniu danej informacji jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto daną informację wytworzył i jaką ma formę, czy postać. Istotne jest bowiem przede wszystkim to, co dana informacja zawiera, a więc, czy dotyczy sprawy publicznej". Odnosząc się do stanowiska skarżącego, zgodnie z którym wystawianie zaświadczeń o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest "elementem kształtowania ładu przestrzennego" zauważono, że pogląd taki pozostaje w oderwaniu od normatywnej treści obowiązujących przepisów prawa, poglądów doktryny, jak i judykatury. Zaświadczenie bowiem, to dokument urzędowy zaliczany w kategoriach prawnych form działania administracji publicznej, do czynności materialno-technicznych. Zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym "sensu stricto", lecz jedynie urzędowym potwierdzeniem istniejącego stanu prawnego (dokumentem nie posiadającym żadnych cech rozstrzygnięcia). Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Nie sposób kształtować jakiegokolwiek obszaru życia społecznego, w którym działa administracja publiczna, poprzez wystawianie dokumentów, które nie wywołują zmiany sytuacji prawnej. Do skargi załączono akta sprawy, a w tym wniosek o udostępnienie informacji publiczne z dnia 4 grudnia 2017 r. oraz udzieloną na wniosek odpowiedź przekazaną skarżącemu. W odpowiedzi tej adresat wniosku wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Żądane we wniosku dokumenty dotyczą zamierzeń inwestycyjnych osoby prywatnej i nie zawierają informacji o sprawach publicznych. Podniesiono dodatkowo, że zaświadczenie jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, którego nie sposób zakwalifikować do rozstrzygnięć (jako aktów o charakterze konstytutywnym), o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z niego uprawnieniach i obowiązkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany jest zatem do oceny, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie określonych informacji skierowany został do organu wykonawczego gminy – Burmistrza Miasta Z. . Adresat wniosku należy bezspornie do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2016r. poz. 1764 ze zm.) –dalej - u.d.i.p. Sporne pomiędzy stronami było natomiast czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Przesądzenie tej kwestii, a więc kwestii, czy w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy po stronie adresata wniosku występuje bezczynność. W przypadku, gdyby wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej, udzielona przez adresata wniosku odpowiedź byłaby działaniem wystarczającym. W przeciwnym natomiast wypadku, gdyby wnioskowana informacja mieściła się w obszarze przepisów u.d.i.p. należałoby stwierdzić, że wniosek pozostaje niezałatwiony, co stanowi o pozostawaniu jego adresata w bezczynności. Skarżący domagał się od organu skanu zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jakie zostało wydane przedsiębiorcy, D. K. , po dniu [...] r. Nadto domagał się skanu wniosku przedsiębiorcy, D. K. , o wydanie wyżej wymienionego zaświadczenia. Nawiązując do treści art. 61 Konstytucji sądy definiują informację publiczną, jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają także podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo to traktowane jest bardzo szeroko, jako jedno z praw człowieka, przyrodzone, niezbywalne i istniejące niezależnie od woli państwa. Obejmuje ono wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji - oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji - niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej - por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego - Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.). Sąd zwraca jednak uwagę, że każda z przedstawionych interpretacji pozwala uznać za informację publiczną - informację dotycząca konkretnego faktu, wiadomości, dokumentu. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o informacji publicznej jest udostępniana na wniosek. Oznacza to po pierwsze, że to wnioskodawca określa, czego dotyczy jego żądanie, po drugie oznacza, że ocena tego, czy wniosek dotyczy informacji publicznej, dokonywana powinna być przez pryzmat informacji, o które wnioskuje podmiot składający wniosek. Zgodnie z definicją ustawową stworzoną na potrzeby ustawy o dostępie do informacji publicznej "dokumentem urzędowym" jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Informację publiczną stanowią także dokumenty nie będące dokumentami urzędowymi w rozumieniu przytoczonej definicji, jednakże zawierające informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Dokumenty te stanowią nośniki informacji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza się, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ograniczają zakresu dostępu do informacji jedynie do dokumentów urzędowych. Przyjmuje się, że udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy władzy publicznej oraz stanowiska w sprawach publicznych zajmowane przez te organy i funkcjonariuszy publicznych. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowią dokumenty wewnętrzne związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych takie jak wewnętrzne pisma, okólniki, instrukcje, zarządzenia. Te kategorie dokumentów zakwalifikować należy jako podlegające udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, jak również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Stąd też przyjąć należy, że informacją publiczną jest nie tylko dokument urzędowy w rozumieniu definicji legalnej zamieszczonej w art. 6 ust. 2 akt ustawy o dostępie do informacji publicznej ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy, pod warunkiem, że dokumenty te są wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2157/12, publ. CBOSA). Trudno zatem zgodzić się z Burmistrzem Miasta Z. co do tego, że zaświadczenie wytworzone przez pracowników administracji publicznej w ramach wykonywanych zadań, dotyczące określonego stanu faktycznego, a więc zgodności działania prywatnego podmiotu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie posiadało cech informacji publicznej. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.d.i.p., udostępnieniu podlega jako informacja publiczna "treść dokumentów urzędowych", w tym "ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej", a w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) in fine u.d.i.p. – "o sposobach załatwiania spraw". Jest oczywiste, że udzielając każdego rodzaju informacji publicznej organ musi mieć na względzie treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Uznając zatem, że udostępnienie wnioskowanej informacji stanowić mogłoby o naruszeniu prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, organ uprawniony jest do dokonania czynności anonimizacyjnych. W przypadku, gdyby czynności takie byłoby nie wystarczające, może skorzystać z regulacji zawartej w art. 16 u.d.i.p. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że adresat wniosku skarżącego pozostaje w bezczynności co do załatwienia żądania udostępnienia skanu zaświadczenia, jakie zostało wydane przedsiębiorcy, D. K. po dniu 12 września 2017 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skarżacego Sąd nie uznał, by stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż była wynikiem nieprawidłowej kwalifikacji części żądanych informacji. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, po myśli art. 149 §1 i 1a P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do drugiego punktu tego wniosku stwierdzić trzeba, że oprócz dokumentów urzędowych czy dokumentów wewnętrznych związanych z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych w wyżej podanym rozumieniu oraz dokumentów będących nośnikiem informacji publicznej, a więc informacji o faktach związanych z problematyką wymienioną w treści art. 6 ust. 1 ustawy, w posiadaniu podmiotów, o których mowa w jej art. 4 mogą być również inne dokumenty nie zawierające danych o faktach publicznych i nie będące dokumentami urzędowymi. Ten rodzaj dokumentacji nie może być udostępniany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokonując zatem oceny charakteru żądanego skanu wniosku przedsiębiorcy o wydanie zaświadczenia, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego i uznał, że nie jest on dokumentem urzędowym, ani nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 6 w/w ustawy ani też dokumentem wewnętrznym związanym z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych. Żądanie uznania Burmistrza Miasta Z. za bezczynnego w związku z brakiem udostępnienia wniosku przedsiębiorcy o wydanie zaświadczenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zatem zasadne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Z powyższych względów skarga w tej części nie mogła zostać uwzględniona i po myśli art. 151 P.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.