IV SAB/Gl 37/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta S. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2014r., 2) stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł ( słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 14 lipca 2014 r. P.K. przesłał za pośrednictwem poczty elektronicznej do Prezydenta Miasta S. wniosek, w którym powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) zwrócił się z zapytaniem, czy w okresie od 2012 r. do chwili obecnej Gmina zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami prawniczymi. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie zażądał udostępnienia treści umów. Odpowiedzi na powyższy wniosek udzielił w imieniu organu samorządowego Kierownik Referatu Administracji Bezpieczeństwa Informacji Urzędu Miasta w S., pismem datowanym na 21 lipca 2014 r. (przesłanym pocztą elektroniczną w dniu 22 lipca 2014 r.), w treści którego wywiódł, iż nie dysponuje zestawieniami, które pozwalałyby stwierdzić, czy Gmina S. w okresie od 2012 r. zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami. Wyjaśnił bowiem, że wydatki w tym zakresie księgowane są na koncie paragrafu 430 - "zakup usług pozostałych", gdzie jednak poza wydatkami na obsługę prawną ujmuje się także zakup szeregu innych usług, to jest między innymi usług transportowych, usług drukarskich, powielania i kopiowania, usług pocztowych, pralniczych itd. W obowiązującym systemie księgowo-finansowym nie istnieje przy tym selekcja tematyczna umów, a w sprawozdawczości finansowej i budżetowej nie ma potrzeby wyodrębniania usługi prawnej, zaś w Centralnym Rejestrze Umów nie jest możliwe wyselekcjonowanie umów dotyczących tego rodzaju usług. W konsekwencji wskazano, że brak jest możliwości szczegółowego wyodrębnienia pozycji, które dotyczyłyby stricte takich umów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P.K. reprezentowany przez radcę prawnego – T.K. wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta S. do udostępnienia informacji publicznej objętej zgłoszonym wnioskiem i uznanie, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. W obszernym uzasadnienie skarżący podkreślił, że organ samorządowy w czternastodniowym terminie przewidzianym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udostępnił mu żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 tej ustawy, a tym samym nie załatwił wniosku w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z obowiązujących przepisów prawa. Następnie strona przywołała argumentację wskazującą o tym, że dane objęte jej wnioskiem mają charakter informacji publicznej. Zaakcentowała bowiem, że zakresem tego terminu objęte są także umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych. Zapytanie dotyczyło umowy, jaką zawarto z jednostką samorządu terytorialnego stanowiącego jednostkę sektora finansów publicznych, a wynikające z umowy zobowiązanie realizowane być miało przy zaangażowaniu środków publicznych Gminy. Dlatego ograniczenie dostępu do takiego rodzaju informacji mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdy stanowiłoby to naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. Skarżący dodał, że odpowiedź udzielona mu przez organ pismem z dnia 21 lipca 2014 r. nie zawiera informacji, której udostępnienia żądał we wniosku, a w rezultacie organ ten pozostaje jego zdaniem w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S., reprezentowany przez radcę prawnego Z.M., domagał się jej oddalenia. Podkreślił bowiem, że skarżący otrzymał wyczerpującą odpowiedź na swój wniosek, którą zawarto w piśmie z dnia 21 lipca 2014 r., gdzie wyjaśniono mu w sposób szczegółowy, iż brak jest możliwości wyodrębnienia zawartych przez gminę umów dotyczących obsługi prawnej. W tym stanie rzeczy nie doszło do bezczynności, albowiem w przypadku, gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, powinien zawiadomić o tym fakcie wnioskodawcę pismem. Nie ma natomiast w takiej sytuacji obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności działań podjętych przez organ administracji publicznej przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1467) oraz art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r. Nr 270) zwanej dalej p.p.s.a. wykazała, że wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi na bezczynność organu administracji. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782.) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast po myśli art. 5 ust. 1 powoływanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast stosownie do postanowień art. 16 wskazanej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W świetle przedstawionych rozważań wynika, że z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy informacja taka jest już wytworzona w formie określonego dokumentu, względnie w oparciu o dostępne dokumenty może zostać przetworzona. Innymi słowy nie jest dopuszczalne w ramach dostępu do informacji publicznej domagać się od organów administracji publicznej ich wytworzenia. Dodatkowo podkreślić należy, że w przypadku ubiegania się o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie jest tego typu informacją organ administracji publicznej udziela wnioskodawcy odpowiedzi i w tym zakresie nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia stanowisko takie znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 113/13 niepublikowany). Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r p.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i pomimo tego nie podejmuje działań mających na celu sprostanie temu obowiązkowi. W rozpoznawanej sprawie, co nie jest w żaden sposób kwestionowane, organ administracji po wpłynięciu do niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie umów zawieranych z kancelariami prawnymi na obsługę prawną, przeprowadził stosowne działania wyjaśniające, a następnie skierował do skarżącego pismo z dnia 21 lipca 2014 r., w którym poinformował go, że ewentualne umowy z kancelariami na obsługę prawną znajdują się w Centralnym Rejestrze Umów i nie jest możliwe ich wyselekcjonowanie. Z treści wskazanego pisma nie wynika, czy jest to odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak takich umów, jak również nie wynika z niego, czy informacja o udostępnienie której ubiega się skarżący jest z uwagi na jej charakter informacja przetworzoną i niezbędne jest podjęcie działań zmierzających do wykazania występowania interesu społecznego, nadto pismu temu nie można przypisać charakteru decyzji administracyjnej, mocą której Prezydent Miasta S. odmówiłby skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. W świetle powyższego przywołany powyżej organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji, jak również swoim działaniem nie wyczerpał żadnej z prawnych możliwości zakończenia prowadzonego postępowania. Mając na względzie zaprezentowany wyżej stan rzeczy stwierdzić przyjdzie, że Prezydent Miasta S. nie podjął żadnej z czynności, ani nie wydał żadnej z decyzji wymienionych w ustawie z dnia 6 września 2001 r., a tym samym pozostaje w bezczynności co do załatwienia wniosku strony. Konsekwencją niniejszego orzeczenia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 lipca 2014 r., z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy przywołanego art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na bezczynność organu obliguje Sąd do wypowiedzenia się w kwestii dotyczącej tego, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wypowiedź w tym zakresie wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych występujących w sprawie. W niniejszej sprawie brak należytego załatwienia wniosku skarżącego nie był efektem niedbalstwa lecz stanowił skutek przede wszystkim nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie informacji publicznej. Zaakcentować należy bowiem, że organ administracji skierował do skarżącego pismo będące odpowiedzią na złożony wniosek bardzo szybko, a mianowicie w dniu 21 lipca 2014 r. Okoliczność ta skłoniła skład orzekający do uznania, że w sprawie tej bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uznano przy tym, że nieprawidłowości, których dopuścił się organ nie są tego rodzaju, aby uzasadniały nałożenie nań grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składają się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, w kwocie 100 zł., a także opłata skarbowa za pełnomocnictwo radcy prawnego (17 zł) oraz wynagrodzenie tego pełnomocnika (w kwocie 240 zł wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego w urzędu - Dz. U. z 2013 r., poz. 490), orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 i art. 286 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.