IV SAB/Gl 41/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] roku; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r. (przesłanym drogą mailową) skarżący K.G. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej obsługi prawnej Miasta B., w tym o podanie miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego i innych osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę realizujących obsługę prawną miasta. W powyższym zakresie, Prezydent Miasta B. (nazywany dalej w skrócie organem), w piśmie z dnia 29 grudnia 2015 r. poinformował skarżącego, że wynagrodzenia poszczególnych pracowników nie podlegają ujawnieniu bez ich zgody (należą do kategorii dóbr osobistych) i są ustalane zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1786) oraz Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Miejskiego w B. K.G. w piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. w zakresie udostępnienia wyżej wymienionej informacji publicznej dotyczącej podania miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego i podinspektora zapewniających obsługę prawną miasta. Podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) poprzez ich niezastosowanie pomimo, że objęte żądaniem wniosku dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w zakresie sposobu realizowania obsługi prawnej Miasta B. - co do podania miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego i podinspektora zapewniających obsługę prawną miasta, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w skardze zostało skonkretyzowane żądanie wniosku o udzielenie informacji publicznej poprzez jednoznaczne wskazanie, że nie chodzi o wynagrodzenie pracowników zatrudnionych do obsługi prawnej miasta. Organ podniósł, że z treści skargi wywnioskował, na jakich informacjach naprawdę zależy skarżącemu i uznał, że stanowią one informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na konieczność wykonania dodatkowych czynności, takich jak zebranie odpowiednich materiałów, ich analizę w celu wybrania informacji niezbędnych do realizacji wniosku, dokonanie ewentualnej anonimizacji i segregacji danych oraz wyliczeń przeprowadzonych przez różne wydziały urzędu i wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Podniósł, że nie było potrzeby dyscyplinowania go przez złożenie skargi do WSA, gdyż część informacji została udostępniona zgodnie z żądaniem, a w stosunku do pozostałej części brak było stanu bezczynności. Podkreślił, że pojęcie bezczynności pozwala przede wszystkim na odróżnienie sytuacji, w której upłynął co prawda termin załatwienia sprawy, ale organ nie pozostaje w zwłoce, ponieważ opóźnienie nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych od sytuacji, w której milczenie organu jest następstwem jego opieszałości. Tylko bowiem w tym drugim przypadku możliwe jest podjęcie określonych prawem sankcji, skierowanych przeciwko organowi prowadzącemu postępowanie. Dodał, że istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W tym zakresie wskazał, że w niniejszej sprawie dokonał określonych czynności, a niezupełność udzielonej informacji publicznej wynikała wyłącznie z nieścisłości w rozumieniu jej rodzaju i dodał, że brak było złej woli z jego strony i współpracował ze skarżącym. W piśmie z dnia 9 marca 2016 r. skarżący podtrzymał żądania zawarte w skardze. Ponadto wskazał, że jego wniosek z dnia 7 grudnia 2015 r. dotyczył sposobu realizowania obsługi prawnej Miasta B. i w przypadku jej realizacji przez radcę prawnego lub inną osobę zatrudnioną na umowę o pracę, organ miał podać ilość etatów oraz koszt utworzenia/funkcjonowania każdego etatu w ujęciu miesięcznym. Podniósł, że wbrew ocenie organu, wniosek tej treści jest precyzyjny i nie budzi wątpliwości. Dodał, że nie ograniczał żądania do kosztów określonego rodzaju, a w szczególności do jednego ze składników kosztów osobowych, jakim jest wynagrodzenie, stąd taka interpretacja treści wniosku przez organ była całkowicie nieuprawniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały zaś wymienione – inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto dodać należało, że według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie, dotyczyła bezczynności Prezydenta Miasta B. w zakresie - zawartego we wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2015 r. - żądania wskazania przez organ miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego i innych osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, realizujących obsługę prawną miasta. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 29 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta B., odnosząc się do cytowanego żądania wskazał, iż wynagrodzenia poszczególnych pracowników nie podlegają ujawnieniu bez ich zgody (należą do kategorii dóbr osobistych). Następnie – po wpłynięciu (w dniu 7 stycznia 2016 r.) do siedziby organu skargi na jego bezczynność w powyższym zakresie – w piśmie z dnia 21 stycznia 2016 r. organ poinformował skarżącego, że uzyskanie informacji dotyczącej miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego i podinspektora zapewniających obsługę prawną Gminy B., wymaga wykonania dodatkowych czynności takich jak; zebranie odpowiednich materiałów, ich analizę w celu wybrania informacji niezbędnych do realizacji wniosku, dokonanie ewentualnej anonimizacji i segregacji danych oraz wyliczeń przeprowadzonych przez różne wydziały urzędu. Stwierdził, że informacje, o które wnosi skarżący stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm). W związku z tym wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania – wskazując jako podstawę art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec treści pisma organu z dnia 29 grudnia 2015 r., wskazać należało, że w razie stwierdzenia zaistnienia, wymienionej w tym piśmie przesłanki, organ powinien był wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji – na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji stan bezczynności nie zaistniałby, a skarżący mógłby kwestionować rozstrzygnięcie organu. Zmiana oceny organu, polegająca na stwierdzeniu, że informacje, o które wnosi skarżący stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, doprowadziła do wezwania skarżącego przez organ, w cytowanym wyżej piśmie z dnia 21 stycznia 2016 r., do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Podkreślić jednak należało, że – jak trafnie podniósł skarżący w piśmie z dnia 9 marca 2016 r. - jeśli organ uznał, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną, to powinien nie tylko wezwać skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w realizacji wniosku, i to pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale następnie taką decyzję wydać. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał wymienionych czynności. Poprzestał bowiem tylko na wezwaniu skarżącego, do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Na dodatek błędnie wskazał jako podstawę wezwania art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzający rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania. W związku ze stwierdzonym wyżej zaniechaniem organu, zasadny był zarzut jego bezczynności w zakresie - zawartego we wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2015 r. - żądania wskazania przez organ miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego i innych osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, realizujących obsługę prawną miasta. W wyniku rozpoznania skargi, stwierdzić zatem należało, że wymieniony podmiot – w zakresie tej części wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2015 r., której dotyczyła skarga w niniejszej sprawie - dopuścił się naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji skargę należało uwzględnić w całości. Według bowiem art. 13 ust. 1 wymienionej ustawy – co do zasady - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponadto dodać należało, że – na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie, organ nie dokonał żadnej z wymienionych czynności; przede wszystkim nie udostępnił informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania. W związku z tym uzasadniony był zarzut skargi dotyczący jego bezczynności w wymienionym zakresie. Na podstawie cytowanego wyżej art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał zatem Prezydenta Miasta B. do załatwienia - zawartego w piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r. - wniosku skarżącego o wskazanie przez organ miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego i innych osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, realizujących obsługę prawną miasta. Termin wykonania tego obowiązku wynika wprost z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność wyżej wymienionego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w przedstawionych okolicznościach sprawy, brak było podstaw do przyjęcia takiej oceny. Regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej powodują wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a czynności podjęte przez adresata wniosku w przedmiotowej sprawie, świadczą o błędnym interpretowaniu prawa. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składał się uiszczony przez niego wpis od skargi w kwocie 100 zł. oraz koszty zastępstwa prawnego w wysokości 480 zł. ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.