IV SAB/Gl 45/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie choroby zawodowej 1) zobowiązuje [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. do wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej w terminie 30 dni; 2) nie stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 147, 149 § 1 i art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku wniosku J. W. z dnia [...]r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...]r. nr [...] orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia u J. W. choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294). Następnie pismem z dnia [...]r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. poinformował J. W., że w dniu [...]r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o przeprowadzenie badań słuchu i wydanie orzeczenia lekarskiego uwzględniającego przedstawione przez wyżej wymienionego wyniki badań laryngologicznych z lat [...]. Organ podkreślił, że działanie powyższe było zgodne z wnioskiem J. W. z dnia [...]r. o powołanie biegłego celem wydania opinii na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W piśmie z dnia [...]r. IMPiZŚ w S. – w odpowiedzi na pismo [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. - zwrócił się do wymienionego organu administracyjnego z wnioskiem o przedłużenie postępowania do końca [...]r. wskazując, że sprawy zostały przekazane nowym pracownikom Instytutu, którzy ponownie muszą przeanalizować całość dokumentacji. Następnie w dniu [...]r. IMPiZŚ w S. ponownie zwrócił się do organu administracyjnego z wnioskiem o przedłużenie postępowania do końca [...] r. W dniu [...] r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z ponagleniem w kwestii wydania orzeczenia lekarskiego. Podkreślił przy tym, że długi okres oczekiwania na orzeczenie lekarskie powoduje bardzo znaczne wydłużenie czasu potrzebnego do wydania decyzji administracyjnej, co stanowi naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, a przekroczenie terminu umożliwia stronie składanie zażaleń do Głównego Inspektora Sanitarnego i skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność i przewlekłe załatwianie sprawy. Ponadto organ wskazał, że z posiadanych przez niego informacji wynika, iż J. W. był badany audiologicznie przez IMPiZŚ w S. w dniu [...]r. Skarżący J. W., pismem z dnia [...]r. wniósł do Głównego Inspektora Sanitarnego, na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy prowadzonej w związku z postanowieniem [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. o wznowieniu postępowania administracyjnego. Kolejnym pismem z dnia [...]r., J. W. zwrócił się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z ponagleniem w kwestii wydania rozstrzygnięcia, podnosząc, że sprawa nie została załatwiona w określonym terminie, a ponadto organ administracyjny nie wskazał nowego terminu, uzasadnionego szczególnymi okolicznościami. W dniu [...]r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z ponagleniem w kwestii wydania orzeczenia lekarskiego. Ponownie podkreślił, że z posiadanych przez niego informacji wynika, iż J. W. był badany audiologicznie przez IMPiZŚ w S. w dniu [...]r. Dodał, że organ dotychczas nie otrzymał orzeczenia lekarskiego zawierającego wyniki badań narządu słuchu wyżej wymienionego. [...]r. J. W. zwrócił się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej u niego chorobę zawodową wymienioną w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Organ administracyjny, postanowieniem z dnia [...]r. zawiadomił skarżącego o niemożności zachowania terminu wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej i poinformował go, że decyzja zostanie wydana w terminie do [...]r., po uzupełnieniu materiału dowodowego przez dołączenie orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Ponadto pismem z dnia [...]r. poinformował skarżącego, że IMPiZŚ w S. jest jednostką organizacyjną służby zdrowia II stopnia uprawnioną do rozpoznawania chorób zawodowych, a nie jest organem administracji państwowej i dlatego nie jest związany terminami załatwienia sprawy określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia [...]r. IMPiZŚ w S. zwrócił się do organu administracyjnego z wnioskiem o przedłużenie terminu wydania orzeczenia lekarskiego z powodu przedłużającej się choroby Kierownika Przychodni Chorób Zawodowych i jednocześnie określił, że przewidywany termin opracowania orzeczenia to drugi kwartał 2011 r. W dniu [...]r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. ponownie zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z ponagleniem w kwestii wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u J. W. Podkreślił, że w dniu [...]r. przekazał akta wraz z prośbą o badanie wyżej wymienionego oraz wydanie orzeczenia i dotychczas nie otrzymał żadnej odpowiedzi, pomimo upływu ok. 1 roku od wystąpienia. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. organ administracyjny ponownie zawiadomił skarżącego o niemożności zachowania terminu wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej i poinformował go, że decyzja zostanie wydana w terminie do końca [...]r., po uzupełnieniu materiału dowodowego przez dołączenie orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W uzasadnieniu wskazał, że dotychczas nie otrzymał orzeczenia lekarskiego umożliwiającego zakończenie wznowionego postępowania administracyjnego. Podniósł, że z rozmów telefonicznych przeprowadzonych z przedstawicielem Poradni Chorób Zawodowych IMPiZŚ w S. wynika, iż orzeczenie zostanie wydane do końca [...]r. W dniu [...]r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. ponownie zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z ponagleniem w kwestii wydania orzeczenia lekarskiego w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że [...]r. przekazał akta wraz z prośbą o badanie skarżącego oraz wydanie orzeczenia i dotychczas nie otrzymał żadnej odpowiedzi pomimo upływu około 15 miesięcy od powyższego wystąpienia. Ponadto postanowieniem z dnia [...]r. organ administracyjny po raz kolejny zawiadomił skarżącego o niemożności zachowania terminu wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej i poinformował go, że decyzja zostanie wydana w terminie do [...]r., po uzupełnieniu materiału dowodowego przez dołączenie orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W uzasadnieniu wskazał, że dotychczas nie otrzymał orzeczenia lekarskiego umożliwiającego zakończenie wznowionego postępowania administracyjnego. Podniósł, że z rozmów telefonicznych przeprowadzonych z przedstawicielem Poradni Chorób Zawodowych IMPiZŚ w S. wynika, iż orzeczenie powinno zostać wydane do [...]r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.W. podniósł, że od dnia [...]r. nie została załatwiona sprawa prowadzona przez organ w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w dniu [...]r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o przeprowadzenie badań słuchu i wydanie orzeczenia lekarskiego uwzględniającego przedstawione przez skarżącego wyniki badań laryngologicznych z lat [...]. Podkreślił, że z uwagi na przedłużający się okres oczekiwania na orzeczenie lekarskie, wielokrotnie zwracał się do Dyrektora IMPiZŚ w S. o pomoc w uzyskaniu odpowiedzi na wyżej wymienione pismo z dnia [...]r. Podniósł, że dotychczas nie otrzymał orzeczenia lekarskiego, umożliwiającego zakończenie wznowionego postępowania administracyjnego. Natomiast otrzymał trzy odpowiedzi Przychodni Chorób Zawodowych IMPiZŚ w S. ([...]r., [...]r., [...]r.) informujące o przedłużeniu postępowania orzeczniczego do końca drugiego kwartału 2011 r. Dodał, że z przeprowadzonych ostatnio rozmów telefonicznych z przedstawicielem IMPiZŚ wynika, że powyższe orzeczenie powinno zostać wydane do [...]r. Ponadto podniósł, że Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. jest placówką niezależną od organów inspekcji sanitarnej, stąd wynika niemożność zachowania terminu wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej z przyczyn niezależnych od organu – wynikających z przedłużającego się okresu oczekiwania na orzeczenie lekarskie. Odnosząc się do treści skargi wskazał, że zarzut niezałatwienia sprawy w terminie jest chybiony – o czym świadczą wszystkie czynności podjęte po wznowieniu postępowania, wykonane od daty skierowania skarżącego do Przychodni Chorób Zawodowych IMPiZŚ w S. , tj. od [...]r. W związku z tym podniósł, że w sprawie nie występuje bezczynność organu i postępowanie nie jest prowadzone w sposób przewlekły. Dodał, że jednostki orzecznicze, których stanowiska, mające walor opinii biegłego, są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, funkcjonują poza ramami czasowymi narzuconymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego – podobnie jak w procedurze cywilnej - czas oczekiwania na opinię biegłych jest wydłużony. Jednakże nie oznacza to, aby okoliczność ta, pozostająca poza sferą oddziaływania organu, świadczyła o przewlekłym prowadzeniu przez niego postępowania. Pismem z dnia [...]r. organ administracyjny poinformował, że dotychczas nie została wydana decyzja kończąca postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej, wznowione postanowieniem z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W przepisie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. zostały zaś wymienione decyzje administracyjne. Natomiast według art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu znajduje zastosowanie art. 52 § 1 P.p.s.a., według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Natomiast na podstawie art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przedmiotowej sprawie J. W. w dniu [...]r. wniósł na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego na niezałatwienie w terminie sprawy prowadzonej w wyniku wznowienia postępowania w dniu [...]r. przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. W związku z tym został wyczerpany tryb postępowania przewidziany w art. 37 K.p.a., którego zachowanie jest warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu. Następnie pismem z dnia [...]r. J. W. wniósł w rozpoznawanej sprawie skargę na niezałatwienie przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. sprawy prowadzonej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. W ramach rozpoznania skargi, podkreślenia zatem wymagało, że na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, w której organ, zgodnie z art. 151 K.p.a.; - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a., albo - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Kolejnym rodzajem decyzji kończącej wyżej wymienione postępowanie jest – według art. 151 § 2 K.p.a – decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, w razie wystąpienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 146 § 1 i 2 K.p.a., wyłączających dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Ponadto wyżej wymienione postępowanie może być zakończone poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania – w razie zaistnienia podstaw określonych w art. 105 K.p.a. Następnie podkreślić również należało, że przepis art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Według zaś art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Ponadto zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z akt postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wynika, że postanowieniem z dnia [...]r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego, organ wznowił postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej zakończone ostateczną decyzją. Kolejną czynnością organu administracji było wystąpienie w dniu [...]r. do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o przeprowadzenie badań słuchu skarżącego i wydanie orzeczenia lekarskiego w sprawie. Następnie przez okres prawie roku od wznowienia postępowania – bo aż do stycznia 2011 r. - czynności organu ograniczyły się tylko do dwukrotnego zwrócenia się z pismem do wymienionej jednostki medycznej w sprawie przyśpieszenia wydania orzeczenia. Dopiero po kilku interwencjach skarżącego, w tym po wniesieniu przez niego - na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. - zażalenia do Głównego Inspektora Sanitarnego, na niezałatwienie w terminie przedmiotowej sprawy, organ wydał postanowienie z dnia [...]r., zawiadamiające wyżej wymienionego, że decyzja zostanie wydana w terminie do [...]r. Kolejnym postanowieniem – z dnia [...]r. organ zawiadomił skarżącego o niemożności zachowania terminu wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej i poinformował go, że decyzja zostanie wydana w terminie do końca [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. organ administracyjny po raz kolejny zawiadomił skarżącego o niemożności zachowania terminu wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej i poinformował go, że decyzja zostanie wydana w terminie do [...]r. Jednakże pomimo wniesienia przez J. W. w dniu [...]r., skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – postępowanie nie zostało zakończone aż do daty wydania niniejszego wyroku, tj. do dnia [...]r. – jak potwierdził organ w piśmie z tej samej daty. W związku z tym w przedmiotowej sprawie niewątpliwie występuje bezczynność organu, skoro dotychczas nie wydał decyzji kończącej postępowanie, pomimo upływu ponad półtora roku od daty wznowienia postępowania. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, o bezczynności organu administracji publicznej można mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie, właściwy organ administracji nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (postanowienia lub innego aktu) bądź też nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Ol 22/09 LEX nr 512727). Wobec tego zarzut skargi dotyczący niezałatwienia sprawy w terminie jest uzasadniony – świadczą o tym czynności podjęte przez organ od daty wystąpienia o wydanie orzeczenia przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., tj. od [...]r. Analiza akt administracyjnych prowadzi bowiem do wniosku, że po tej dacie postępowanie było prowadzone z naruszeniem – i to znacznym – ustawowych terminów załatwienia sprawy, a nawet terminów określonych przez organ w kolejnych postanowieniach. Natomiast działania organu - przez cały wyżej wymieniony okres – ograniczyły się do kilkakrotnego zwrócenia się z pismem do Instytutu Medycyny Pracy w sprawie przyśpieszenia wydania orzeczenia oraz do wydania trzech postanowień zawiadamiających skarżącego o niemożności zachowania terminu wydania decyzji i określających nowy termin do jej wydania. Z powyższego wynika, że organ nie podejmował skutecznych czynności prowadzących do zakończenia postępowania wydaniem stosownego orzeczenia. Pomimo wielomiesięcznego oczekiwania na opracowanie orzeczenia lekarskiego, nawet nie podjął próby zdyscyplinowania przedstawicieli jednostki medycznej, chociażby poprzez określenie terminu wydania tego orzeczenia. Podkreślenia również wymaga, że pozbawiona racji jest argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, według której niemożność zachowania terminu wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej wystąpiła z przyczyn niezależnych od organu – wynikających z przedłużającego się okresu oczekiwania na orzeczenie lekarskie. Powyższa ocena organu jest wynikiem błędnego przekonania, że długotrwałe i praktycznie bierne oczekiwanie na orzeczenie lekarskie w niniejszej sprawie stanowi niezależną od organu przyczynę bezczynności. W ramach kontroli zgodności z prawem postępowania organu administracji, uwzględnić zatem należało zarzut skargi dotyczący niezałatwienia sprawy w terminie. W związku z tym - na podstawie art. 149 P.p.s.a. – organ został zobowiązany do wydania decyzji kończącej wznowione postępowanie w sprawie choroby zawodowej – w terminie 30 dni (licząc od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi). Ponadto z uwagi na nowelizację przepisu art. 149 P.p.s.a., ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r. sąd – uwzględniając skargę na bezczynność - był zobowiązany orzec, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że art. 16 wyżej wymienionej ustawy stanowi, iż przepisy tej ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia jej wejścia w życie. Wobec tego orzeczenie w przedmiocie stopnia naruszenia prawa dotyczyć może oceny postępowania organu w okresie od dnia [...]r. do dnia wydania wyroku. W związku z tym w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem od dnia [...]r. do daty wyroku upłynął nie na tyle długi okres, aby uznać, że w tym czasie zostały w sposób rażący naruszone terminy wydania decyzji kończącej postępowanie.