IV SAB/Gl 47/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Małgorzata Walentek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Interwencji Kryzysowej w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Ośrodka Interwencji Kryzysowej w J. do załatwienia pkt 2 wniosku skarżącej z dnia [...] roku w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Dyrektora Ośrodka Interwencji Kryzysowej w J. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 10 listopada 2015 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wpłynął wniosek E. S. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie drogą mailową: 1. regulaminu mieszkania chronionego przy ul. [...] w J. prowadzonego przez Ośrodek Interwencji Kryzysowej w J.; 2. kopii decyzji administracyjnych z pominięciem danych osobowych wydanych przez Dyrektora Ośrodka Interwencji Kryzysowej w J. o umieszczeniu w mieszkaniu chronionym przy ul.[...] w J. za październik 2015 r. Wyżej wymieniony wniosek został przekazany w dniu 12 listopada 2015 r. zgodnie z właściwością Ośrodkowi Interwencji Kryzysowej w J. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 23 listopada 2015 r. nr [...], Dyrektor Ośrodka Interwencji Kryzysowej w J. poinformował E. S., że regulamin mieszkań chronionych ma charakter jawny, jako dokument dotyczący organizacji określonego obszaru działalności statutowej Ośrodka i jest zarówno dostępny do wglądu w siedzibie OIK jaki i zostanie w formie skanu przesłany na adres mailowy wnioskodawczyni. Natomiast w zakresie pkt 2 wniosku organ wyraził opinię, iż decyzje administracyjne o umieszczeniu w mieszkaniu chronionym nie stanowią informacji publicznej, gdyż są to akty wydawane w sprawach indywidualnych i nawet pominięcie w nich danych osobowych nie zmienia ich charakteru. Zdaniem organu "nie jest w gestii wnioskodawcy ustalanie jaki dokument, czy też po jakiego rodzaju przetworzeniu jest dokumentem zawierającym informację publiczną albowiem tę kwestię reguluje art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Ponadto organ wyjaśnił, że nie każdy dokument wydany przez jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego jest dokumentem zawierającym informację publiczną. Jednocześnie Dyrektor OIK uznał, że skoro wskazane w pkt 2 wniosku dokumenty nie odnoszą się do obszaru informacji publicznej, to o braku możliwości jej udostępnienia zawiadamia się w zwykłej formie pisemnej, nie zaś w drodze decyzji. Pismem z dnia 26 listopada 2015 r. E.S. ustosunkowała się do odpowiedzi na wniosek i oświadczyła, że w jej ocenie regulamin pobytu w mieszkaniu chronionym ośrodka interwencji kryzysowej stanowi informację publiczną i zarazem zaznaczyła, że podczas swojej wizyty w ośrodku, w którym znajdują się mieszkania chronione, na jej ustną prośbę skierowaną do pracownika o umożliwienie wglądu to takowego regulaminu odmówiono jego pokazania bez podania przyczyn. Następnie podkreśliła, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem sądowym akta każdej sprawy administracyjnej w ogólności, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną i kwestia ich udostępnienia lub zakazu jest uzależniona od faktu, czy nie podlega to włączeniom wynikającym z tajemnic ustawowo chronionych. Zdaniem wnioskodawczyni, również w kwestii udostępnienia treści decyzji wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne uznając, że nie ma znaczenia okoliczność, iż zostały wydane w sprawie indywidualnej. Podsumowując ponownie wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym w pkt 2 wniosku. Oświadczyła, że w razie dalszego podtrzymywania stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 23 listopada 2015 r., jej pismo należy potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 14 grudnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Interwencji Kryzysowej w J. ponownie poinformował E. S., że decyzja wydana w sprawie indywidualnej nie jest dokumentem, którego zawartość należy klasyfikować według kryteriów tzw. informacji publicznej, albowiem decyzje o umieszczeniu określonej osoby w mieszkaniu chronionym podejmowane są na podstawie przepisów szczególnych i podlegają ocenie oraz kontroli w toku postępowania administracyjnego. Dostępne są wyłącznie podmiotom wymienionym w przepisach procedury administracyjnej. Tym samym fakt wydania decyzji przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej nie stanowi o tym, że decyzja ta podlega upublicznieniu. Jednocześnie podkreślono, że dostęp zarówno do treści decyzji indywidualnych, jak również do akt urzędowych sprawy administracyjnej uregulowany jest w przepisach art. 73 i nast. K.p.a. i przysługuje podmiotowi tam wymienionemu. Dodano również, że dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych mogą podlegać udostępnieniu, jednakże tylko gdy będą się odnosiły do sfery życia publicznego. Resumując, organ uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne. W dniu 19 stycznia 2016 r. E.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Ośrodka Interwencji Kryzysowej w J. w zakresie braku udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 2 wniosku z dnia 9 listopada 2015 r. dotyczącego kopii zanonimizowanych decyzji administracyjnych wydanych przez organ o umieszczeniu w mieszkaniu chronionym przy ul. [...] w J. za październik 2015 r. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 2 wniosku i stwierdzenie, że brak udostępnienia powyższej informacji (bezczynność) miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. Jej zdaniem z zasady przedstawionej w art. 61 Konstytucji RP wynika dostęp do informacji, a zatem wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być sformułowane w sposób wyraźny, natomiast wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu (por. wyrok NSA w Warszawie z 3 lipca 2003 r. USA 837/03, "Monitor Prawniczy" 2003 nr 17, s. 770). Tym samym, w ocenie skarżącej, treść decyzji administracyjnej stanowi informację o sprawach publicznych natomiast prawo dostępu do treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć uznane zostało expressis verbis za informację publiczną w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro sądy administracyjne i powszechne udostępniają treść zapadłych orzeczeń na stronach internetowych, to niezrozumiałe jest stanowisko, którym kieruje się Dyrektor Ośrodka. Skarżąca zaznaczyła, że wnioskowała o wydanie kopii decyzji z pominięciem danych osobowych co stanowi w jej ocenie o anonimizacji adresata, tym bardziej, że nie wskazała konkretnej decyzji lecz o akty te wydane w określonym przedziale czasowym, co również wyklucza indywidualny charakter sprawy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w całości wyjaśniając, że żądana informacja dotyczy aktów administracyjnych o charakterze indywidualnym i nawet pozbawienie danych osobowych pozwoli na identyfikację osób, których decyzja dotyczy z uwagi na treść uzasadnienia, co z kolei naruszy ich prawo do ochrony danych osobowych zgodnie z przepisami szczególnymi. Wyjaśniono, że w związku z charakterystyką wymienionych danych i brakiem istnienia w tym przypadku tzw. informacji publicznej, nie została wydana decyzja odmowna, lecz skarżącą jedynie powiadomiono na piśmie o motywach rozstrzygnięcia wniosku. Wskazano, że "stany faktyczne rozważane w przypadku wydawania decyzji o umieszczeniu osoby w mieszkaniu chronionym dotykają danych osobowych o charakterze wrażliwym, albowiem zazwyczaj z mieszkania chronionego korzystają osoby doświadczające przemocy domowej, pochodzące z rodzin dysfunkcyjnych, przechodzące kryzys związany z ich sytuacją życiową". Decyzje o umieszczeniu w mieszkaniu chronionym wydawane są w oparciu o indywidualnie stwierdzony stan faktyczny, którego ustalenia stanowią uzasadnienie wydanej decyzji, a ich treść nawet z wyłączeniem danych osobowych może umożliwiać identyfikację osoby fizycznej, a zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, w szczególności ze względu na prywatność osoby fizycznej. Organ wyraził pogląd, iż "interes do wglądu w treść decyzji, w samo postępowanie administracyjne w tej sprawie i wszelkie czynności wykonywane w związku z wydaniem decyzji, posiada wyłącznie podmiot określony w przepisach postępowania administracyjnego natomiast skarżąca takiego przymiotu nie posiada". W związku z powyższym organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialno-techniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie w takiej sytuacji sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) zwana w skrócie u.d.i.p., Adresat wniosku należy bezspornie do podmiotów wymienionych w treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., uznał się za podmiot zobowiązany do reakcji na ten wniosek i załatwił sprawę poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia regulaminu mieszkania chronionego przy ul. [...] w J. prowadzonego przez Ośrodek Interwencji Kryzysowej w J. (pkt 1 wniosku) oraz poinformowanie wnioskodawcy w drodze pisma, że kopie decyzji administracyjnych, nawet z pominięciem danych osobowych, wydane przez Dyrektora Ośrodka Interwencji Kryzysowej w J. o umieszczeniu w mieszkaniu chronionym przy ul. [...] w J. za październik 2015 r. nie stanowią informacji publicznej (pkt 2 wniosku). Czy przedstawiona wnioskodawcy informacja dotycząca punktu drugiego wniosku o udzielenie informacji publicznej stanowi o braku bezczynności po stronie organu, czy też, jak twierdzi strona skarżąca, świadczy o braku załatwienia sprawy, było kwestią sporną. Aby móc ją rozstrzygnąć należało w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie czy żądana we wniosku zanonimizowana kopia decyzji administracyjnej stanowi informację publiczną. W takim przypadku załatwienie wniosku ojej udostępnienie musiałoby przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Poza tym załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej mogłoby przybrać także postać decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji min. ze względu na konieczność ochrony danych osobowych, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. W przeciwnym wypadku, gdyby zanonimizowana kopia decyzji administracyjnej nie stanowiła informacji publicznej adresat wniosku nie pozostawałby w bezczynności wysyłając do wnioskodawcy pismo informujące, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Natomiast przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazano, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawiera bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego (por. z dnia 14 czerwca 2012 r., I OSK 609/12 publ. CBOSA). W analizowanej sprawie wniosek dotyczy oświadczenia woli jednostki organizacyjnej gminy, działającą na zasadach określonych dla jednostek budżetowych, podpisanego przez upoważnione do tego osoby. Przedmiotem żądania skarżącej są zatem dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., stanowiące w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i pkt 4 lit. a) informację publiczną, mimo że decyzje administracyjne są aktami wydawanymi w indywidualnej sprawie administracyjnej. Na uwagę zasługuje także pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2015r. sygn. akt I OSK 2305/14 (publ. CBOSA). Stwierdzono tam, że zarówno kserokopia decyzji, jak i jej oryginał stanowi dokument urzędowy, a tym samym zawiera informacje publiczną. Wierna kserokopia decyzji przekazana przez podmiot zobowiązany pozwala bowiem poznać zarówno "treść", jak i "postać" dokumentu urzędowego. Nie może być zatem traktowaną jako dokument prywatny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że żądane w pkt 2 wniosku z dnia 9 listopada 2015 r. dokumenty w postaci kserokopii decyzji administracyjnych wydanych przez Dyrektora Ośrodka Interwencji Kryzysowej w J. o umieszczeniu w mieszkaniu chronionym przy ul. [...] w J. za październik 2015 r. stanowią informację publiczną. Tym samym skoro żądane w pkt 2 wniosku E. S. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to prawidłowe jego załatwienie wymagało od organu bądź ich udostępnienia w żądanej formie, bądź wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, albowiem tylko te czynności uwalniałyby organ od zarzutu bezczynności w sprawie. W ocenie Sądu przesłanie do skarżącej, w odpowiedzi na wniosek, pisma informującego, że zawarte w pkt 2 wniosku żądanie nie dotyczy informacji publicznej nie można uznać za prawidłowe działanie organu. Konsekwentnie do powyższego uznać trzeba, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż ani nie udostępnił skarżącej żądanej informacji, ani też nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził jednocześnie, że powyższej bezczynności nie można uznać za rażącą, gdyż w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. organ poinformował skarżącą o tym, że w jego opinii żądane przez nią w pkt 2 wniosku dokumenty nie stanowią informacji publicznej, a zatem organ podejmował czynności prowadzące do zakończenia sprawy niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. Ponownie rozpoznając wniosek organ jest zobowiązany uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu odnoszące się do sposobu jego załatwienia. Z tych względów Sąd orzekł, jak w pkt 1 i 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. Natomiast w przedmiocie kosztów orzeczono, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.