IV SAB/Gl 49/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w przedmiocie rozpoznania zażalenia w sprawie świadczeń rodzinnych postanawia: odrzucić skargę. W skardze z dnia [...], skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., przez stronę P.M., na bezczynność tegoż organu, jako organu drugoinstancyjnego, w przedmiocie rozpoznania zażalenia wywiedzionego przez niego w dniu [...], w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w sprawie o ustalenie dla niego prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2015-2016 – jej autor – wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania i doręczenia stronie postanowienia w przedmiocie zażalenia skarżącego z dnia [...], w terminie trzech dni od wydania wyroku, 2) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 4) stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...] zł, 6) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę strona skarżąca przedstawiła przebieg zdarzeń poprzedzających jej złożenie wraz z ich oceną. W tych ramach – jej autor – odnotował, że w dniu [...] złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w sprawie o ustalenie dla niego prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2015-2016. Zażalenie zostało wniesione przy użyciu platformy ePUAP i tego samego dnia zostało przedłożone organowi pierwszej instancji, tj. wpłynęło do elektronicznej skrzynki podawczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Pismem z dnia [...] [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. przekazał zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Następnie podał, że w dniu [...], w trybie art. 37 § 1 k.p.a, wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwiemu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i na przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie jego zażalenia z dnia [...]. Zaakcentował, że do dnia wniesienia skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie załatwiło sprawy w sposób przewidziany prawem ani nie poinformowało strony o przyczynach zwłoki. Ponieważ – jak podniósł – od wniesienia zażalenia upłynęły już ponad dwa miesiące to – w jego ocenie – "oznacza, że bezczynności organu nie można uznać za nieznaczną". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy – posługując się, metodę historyczno metodologiczną, notabene podobnież jak strona skarżąca przypomniał przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego, uwypuklając jego tok od dnia wniesienia zażalenia strony z dnia [...] – podając, że postanowieniem z dnia [...], Nr [...] stwierdziło, że zażalenie P.M. na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2015/2016 przez MOPS w R. nie jest uzasadnione. Jednakże – jak zaznaczyło – błędnie przesłało to postanowienie na adres poczty elektronicznej K.M., czyli ojca skarżącego. Ponieważ P.M. pismem z dnia [...] wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezczynności w rozpatrzeniu zażalenia, to w dniu [...] organ odwoławczy przesłał to postanowienie (z dnia [...], Nr [...]) stronie drogą elektroniczną za pomocą identyfikatora adresata e PUAP-ID. Na zakończenie organ drugiej instancji oświadczył, iż postanowienie wydał w terminie ustawowym, a wyłącznie przesłanie go na błędny adres elektroniczny spowodowało, iż nie zostało mu ono doręczone. W tej sytuacji Kolegium uznało skargę za uzasadnioną. W następstwie powyższego zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z dnia 22 lutego 2016 roku rozdzielono skargę strony, o czym poinformowano stronę skarżącą, na dwie skargi, tj. skargę na: 1) bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w zakresie rozpoznania zażalenia w sprawie świadczeń rodzinnych, którą zarejestrowano pod sygn. akt IV SAB/GI 48/16, oraz 2) przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w zakresie rozpoznania zażalenia w sprawie świadczeń rodzinnych, którą zarejestrowano pod sygn. akt IV SAB/GI 49/16. Jednocześnie Sąd zwrócił się do Kolegium o wskazanie czy wezwanie skarżącego z dnia [...] do usunięcia naruszenia prawa zostało rozpoznane, a jeśli tak to zobowiązał organ do nadesłania rozstrzygnięcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. W odpowiedzi na to wezwanie organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] przesłał skarżącemu na jego adres elektroniczny swoje postanowienie z dnia [...] Nr [...], w którym stwierdziło, że zażalenie na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2015/2016 przez Dyrektora MOPS w R. nie jest uzasadnione. Nadto organ odwoławczy poinformował, że pismem z dnia [...] (Nr [...] ) wyjaśnił skarżącemu, że postanowienie z dnia [...] (Nr [...]) zostało błędnie przesłane w tym samym dniu, czyli [...] na adres poczty elektronicznej jego ojca – tj. K.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż ww. określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 ww. przepisu, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Przechodząc do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, że skład orzekający w pełni akceptuje i uznaje za własne argumenty zwarte w orzeczeniu tut. Sądu z dnia 21 kwietnia 2015 roku, sygn. akt IV SA/Gl 48/16 zapadłym także w sprawie strony skarżącej. Stąd uzasadnia rozstrzygniecie z motywami i wywodami w nim zawartymi. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; por. także: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 roku o sygn. akt IV SAB/Wr 66/09; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 roku o sygn. akt I SAB 60/99 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Przed przystąpieniem do analizy merytorycznej zasadności skargi powinnością Sądu było jeszcze zbadanie skargi pod kątem spełnienia pozostałych wymogów formalnych. Tym samym podkreślenia wymaga, że w art. 37 § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził instytucję zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie to składa się do organu wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Postępowanie w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania jest jednoinstancyjne. Unormowana tym przepisem (art. 37 k.p.a.) regulacja ma na celu likwidację przewlekłości postępowania w trybie administracyjnym. Nie określa jednakże, w jakiej formie organ administracji publicznej ma to zażalenie rozstrzygnąć. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, które zaliczane jest do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania. Tymczasem przedmiotem skargi do sądu może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Stanowisko organu odnośnie do zażalenia z wyżej wymienionego przepisu art. 37 k.p.a. jest jedynie, jak wspomniano wcześniej, środkiem dyscyplinującym organ pozostający w zwłoce. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na niego zażalenie. Akt ten nie mieści się również w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem nie przysługuje w stosunku do takiego aktu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi strony była zarówno przewlekłość jak i bezczynność organu odwoławczego w przedmiocie rozpoznania jej zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., co wynika z okoliczności sprawy i treści skargi. Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy i dokonując oceny zarzutów skargi, wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie "bezczynności" i "przewlekłego" postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Dorobek orzecznictwa w tym zakresie wskazuje na różnice występujące między stanem bezczynności a przewlekłości organu. Pod słowem "bezczynności" należy rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przez sformułowanie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny – tak też NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12. Środek prawny w przypadku bezczynności organu służyć ma usunięciu stanu niezgodnego z prawem i doprowadzenia do zakończenia postępowania administracyjnego. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania jest okolicznością faktyczną, która wystąpiła lub nie na gruncie rozpoznania konkretnej sprawy, którą w przeciwieństwie do stanu bezczynności, nie da się usunąć. Przewlekłość postępowania stanowi kwalifikowaną formę sprzecznego z prawem zachowania organu administracji publicznej, polegającą na nieczynieniu tego, co jest jego obowiązkiem. W takim przypadku organ podejmuje czynności w toku postępowania, ale czyni to w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy, ponieważ korzysta w sposób nieuzasadniony z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, "przewlekłe prowadzenie postępowania" dotyczyć będzie okresu od upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 2 k.p.a., po bezskutecznym upływie terminu do załatwienia sprawy, określonym w art. 35 k.p.a., strona może podjąć przewidziane przez ustawę czynności zmierzające do usunięcia tego stanu, a następnie wnieść skargę na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak zostało to już wyżej zasygnalizowane, przejawem przewlekłego postępowania jest m.in. podejmowanie czynności zbędnych lub czynności pozornych, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, w ten sam sposób należy traktować powstrzymywanie się organu od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jak również podejmowanie takich czynności w znacznych odstępach czasowych. Formą przewlekłego prowadzenia postępowania jest sytuacja, gdy przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest bardzo aktywny w podejmowanych czynnościach, po czym pogrąża się w stany bezczynności i na odwrót (por. B. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 73-75). Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w szczególności może polegać na niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym dla danego rodzaju sprawy, np. sprawa nie jest załatwiana bezzwłocznie (art. 35 § 2 k.p.a.), czy też niezałatwieniu w terminie jednego miesiąca, choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, albo niezałatwieniu w terminie dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej (naruszenie art. 35 § 3 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie także opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. W przedmiotowej sprawie postępowanie pierwszoinstancyjne zostało zakończone wydaniem decyzji i nie ten etap został przez stronę zaskarżony w ramach bezczynności i przewlekłości li incydentalne postępowanie organu drugoinstancyjnego nie dotyczące sfery merytorycznego jego zakończenia a kontroli czasu jego prowadzenia a także podejmowanych w nim czynności, czy też ich braku. Tym samym podsumowując powyższe należy skonstatować, że stanowisko organu wyższego stopnia odnośnie do zażalenia na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest jedynie środkiem dyscyplinującym organ pozostający w zwłoce. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na niego zażalenie. Akt ten nie mieści się również w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie przysługuje w stosunku do takiego aktu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga na bezczynność ale także przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a. podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.