IV SAB/Gl 50/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej opłatę wpisową w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Pismem z dnia 01 lutego 2017 r. skarżący J. W. złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skarżącemu w zakresie udostępnienia protokołów odbioru, dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji z okresu 28 listopada do 04 grudnia 2016 r. w ramach umów, które Miejski Zarząd Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. zawarł z wykonawcami w sprawie zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych itd.- bez umów zawartych z ZUKTZ J. W. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 06 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (w skrócie u.d.i.p.) poprzez błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej. Nadto, zarzucił Prezydentowi Miasta Z. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 w związku z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez nieuprawnioną odmowę udzielania informacji publicznej stronie skarżącej, podczas gdy skarżący zwracał się do organu administracji publicznej o udostępnienie danych związanych z nośnikami informacji publicznej odnośnie gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie realizacji zamówienia publicznego, oraz art.12, art i 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie w sposób pozytywny wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2016 roku, a zamiast tego dokonania odmowy udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego dokumentów, podczas gdy nie istniały przeszkody natury prawnej do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w przedstawionym przez niego zakresie, gdyż odnosiły się one do gospodarowania mieniem komunalnym. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta Z. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku poprzez udostępnienie skarżącemu informacji publicznej w zakresie udostępnienia protokołów odbioru, dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji z okresu 28 listopada do 4 grudnia 2016 r. w ramach umów, które Miejski Zarząd Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. zawarł z wykonawcami w sprawie zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych itd.- bez umów zawartych z ZUKTZ J. W. Nadto domagał się wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1000 zł i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości 1200 zł. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Z. wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Organ podkreślił, że skarżący pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie protokołów odbioru, dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji z okresu 28 listopada do 04 grudnia 2016 r. w ramach umów, które Miejski Zarząd Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. zawarł z wykonawcami w sprawie zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych itd.-bez umów zawartych z ZUKTZ J. W. Zatem, sam skarżący, wniosek został złożony do Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z., a nie do Prezydenta, którego bezczynność jest skarżona. Stąd tez w opinii organu, skarga na Prezydenta Miasta Z. jest w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podmiotami obowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, z zgodnie pkt 5 powołanego przepisu również podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tym samym to Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Zabrzu jest podmiotem, do którego został złożony wniosek i który na mocy u.d.i.p. powinien go rozpoznać. Wniosek nie został bowiem złożony do Prezydenta Miasta Z., który jest odrębnym od Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Zabrzu podmiotem obowiązanym zgodnie z w/wym. ustawą do udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie organ – działając z ostrożności procesowej – nie podzielił żadnego z zarzutów merytorycznych strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 cytowanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie wyżej wymieniona kontrola, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie była bezczynność Prezydenta Miasta Z., polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 21 grudnia 2016 r. W opinii Sądu, nie ulega wątpliwości, że powyżej określony organ był podmiotem zobowiązanym do realizacji wyżej wskazanego wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Na wstępie przyjdzie zaznaczyć, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. Zgodnie z treścią art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Poza tym, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2 tego przepisu). Podmioty te mają obowiązek udostępnienia informacji publicznej wtedy, gdy są w jej posiadaniu (ust. 3). W przypadku innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, CBOS), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Oba te pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP różnicuje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. W tym miejscu zgodzić należy się z poglądem, że art. 4 u.d.i.p. określając podmioty zobowiązane do jej udzielenia nie podlega wykładni rozszerzającej. Należy bowiem zauważyć, że przepisy u.d.i.p. regulują zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt l OPS 1/05, CBOS). W judykaturze jest już ukształtowana linia orzecznicza w tym zakresie. Na przykład w wyroku NSA w Warszawie z dnia 18.11.2013 r. o sygn. akt I OSK 1558/13 (CBOSA) wskazano, że z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach k.p.a., czy p.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost, ale żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Ten sam tok rozumowania zaprezentowano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28.08.2013 r. o sygn. II SAB/Gd 129/13 (CBOSA), gdzie stwierdzono, iż podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie są wyłącznie władze publiczne, ale również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej, nawet jeżeli posiadają informację, której same nie wytworzyły, ale wykorzystują ją w wykonywaniu tych zadań. Podobne stanowisko zajął też WSA w Opolu w wyroku z dnia 22.07.2013 r. o sygn. II SAB/Op 41/13 (CBOS) wskazując, iż sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez użycie zwrotu "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. jest podmiotem reprezentującym inne jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Co więcej, wspomniany Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. nie kwestionował faktu, iż ma co do zasady obowiązek udzielania informacji publicznych, skoro korespondował w przedmiotowych kwestiach ze strona skarżącą. Analiza przytoczonych regulacji wskazuje, że Prezydent Miasta Z. nie był i nie jest stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 21 grudnia 2016 r. skierowanym do Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. Zgodnie zaś z treścią art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z treści art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 8 p.p.s.a. wynika nadto, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc istnienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu. Skoro zatem to Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. jest stroną zobowiązaną do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 21 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, to też tylko ten organ może być stroną w postępowaniu sadowo administracyjnym w zakresie bezczynności w kwestii załatwienia tego wniosku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. przedmiotową skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art.232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.