IV SAB/Gl 55/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, , , po rozpoznaniu w dniu 21 września 2009r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. w przedmiocie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z dnia [...] M. N. powołując się na przepis art. 221 w zw. z art. 229 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na działanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. w kwestii opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu skargi podała, że w związku z rezygnacją z zatrudnienia i podjęciem opieki nad niepełnosprawnym synem uważała, że MOPR zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne. W wyniku wystąpienia do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. o wykaz składek na ubezpieczenie społeczne opłacanych przez organ w okresie sprawowania przez nią opieki nad synem została poinformowana, iż przed 2004 rokiem składki te nie były odprowadzane gdyż nie korzystała ze stałej pomocy Ośrodka jak również nie złożyła stosowanego wniosku a nadto, że składki były odprowadzane od 01.05.2004r. do 31.08.2005r. tj. w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak ze względów formalnych zostały wstrzymane i wycofane. O tym fakcie dowiedziała się w kwietniu 2008 r. kiedy już ukończyła 60 lat i utraciła wszelkie prawa do emerytury. Dalej podniosła, że w wyniku złożonej przez nią skargi na MOPR Rada Miejska w Z. w dniu [...] uznała skargę za bezzasadną. Natomiast [...] Sąd Okręgowy w G. VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił jej odwołanie od decyzji ZUS w Z. z dnia [...]. Ponadto [...] zwróciła się do MOPR o pisemne potwierdzenie, że składki na ubezpieczenie społeczne były odprowadzane w okresie od 01.05.2004r. do 31.08.2005r. oraz, że zostały wstrzymane i wycofane, gdyż nie otrzymała w tej sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. W uzasadnieniu podano, że M. N. zwróciła się do Ośrodka o wykaz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za okres poprzedzający 1 września 2004 r. w związku z wydaniem przez ZUS w Z. decyzji odmawiającej przyznania jej prawa do emerytury. Dalej wyjaśniono, że świadczenie w postaci opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe pod rządami ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej oraz ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przyznawane są na wniosek strony, zaś skarżąca z takim wnioskiem nie wystąpiła. W tym okresie nie korzystała również z pomocy Ośrodka w związku z tym nie można było stwierdzić czy spełniała warunki uprawniające ją do przyznania świadczenia. Wskazano, że z pomocy społecznej korzystał syn skarżącej R. N., w formie renty socjalnej , a świadczenie to przysługiwało niezależnie od dochodu i było wypłacane do dnia 01.10.2003 r., gdyż po wejściu w życie ustawy z dnia 27.06.2003 r. o rencie socjalnej obowiązek wydania decyzji i wypłaty świadczenia przejął ZUZ w Z. Dalej wskazano, że w okresie od 01.05.2004r. do 31.08.2005r. Ośrodek opłacał skarżącej składki na ubezpieczenie społeczne w związku z nabyciem przez nią w dniu 01.05.2004 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Opłacanie składek zostało jednakże wstrzymane, gdyż w dniu złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca miała ukończony 50 rok życia i nie udokumentowała co najmniej 10 lat ubezpieczenia społecznego (okresu składkowego i nieskładkowego) - art. 6 ust. 2b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2003 r. Nr 228, poz. 2255). Ponadto poinformowano, że dostarczona przez stronę dokumentacja dotycząca okresów składkowych i nieskładkowych pozwala na ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym wystapiono do ZUS w Z. o informację co do przebiegu ubezpieczenia. Odnosząc się do kwestii wniosku z dnia [...] o wydanie zaświadczenia podano, że pismo w tej sprawie wystosowane w dniu [...] strona otrzymała w dniu [...] Zarządzeniem z dnia 20 lipca 2009 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez sprecyzowanie, czy przedmiotem skargi jest: decyzja, postanowienie lub inny akt oraz wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu; czy bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., a jeżeli tak, to na czym bezczynność ta miała polegać oraz czy skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu wystąpiła do tego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub wniosła zażalenie do organu wyższego stopnia; czy też przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] za bezzasadną skargę wniesioną przez skarżącą na MOPR w Z. W odpowiedzi na wezwanie M. N. wskazała, że przedmiotem jej skargi jest bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. polegająca na niewydaniu decyzji w sprawie przyznania, a następnie wycofania składek na ubezpieczenie społeczne w okresie od 01.05.2004r. do 31.08.2005r. Zaznaczyła, że w dniu [...] Sąd Okręgowy w G. VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił jej odwołanie od decyzji ZUS w Z. z dnia [...] ponieważ nie udokumentowała okresu opłacania składek emerytalnych przez MOPS w Z. w okresie sprawowania opieki nad synem. Podniosła również, ze zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej MOPR odprowadza składki na ubezpieczenie społeczne. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że w celu wezwania do usunięcia naruszenia prawa zwróciła się do tego organu z wnioskiem o potwierdzenie odprowadzania wyżej wskazanych składek oraz ich wstrzymania i wycofania z uwagi na brak jakiejkolwiek decyzji organu w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz warunków formalnych, a przede wszystkim dopuszczalność skargi. W przepisie art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sprecyzowane zostały granice właściwości sądu administracyjnego. Wynikają one także z innych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Jako, że skarga dotyczy bezczynności organu, to zakres kontroli Sądu w takim przypadku określony został w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. w sprawach na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacjach przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jednocześnie warunkiem skutecznego złożenia skargi zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. jest wyczerpanie przez stronę postępowania administracyjnego środków zaskarżenia jakie jej służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, z wyjątkiem sytuacji, gdy skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację w której stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. polegająca na niewydaniu decyzji w sprawie przyznania, a następnie wstrzymania opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w okresie od 01.05.2004r. do 31.08.2005r. Jak wynika z akt administracyjnych we wskazanym okresie skarżącej na mocy decyzji organu z dnia [...] Nr [...]wydanej na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad synem R. N. Ponadto, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, wobec nabycia uprawnienia do pobierania powyższego świadczenia Ośrodek opłacał skarżącej składki na ubezpieczenie społeczne. Opłacanie składek zostało jednakże wstrzymane, gdyż w dniu złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca ukończyła 50 lat i nie udokumentowała co najmniej 10 lat ubezpieczenia społecznego (okresu składkowego i nieskładkowego). Przyjdzie wskazać, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jednolity z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) nie reguluje kwestii dotyczących opłacania składek na ubezpieczenia społeczne osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z art. art. 4 ust. 2 lit. w) tej ustawy w odniesieniu do osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent jest płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne. Natomiast art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a i art. 36 ust. 2 określają obowiązki płatnika związane z obliczaniem, przekazaniem, finansowaniem składek oraz zgłoszeniem osób do ubezpieczenia społecznego. Ponadto przepisy zamieszczone w rozdziale 2 tej ustawy, zatytułowanym "Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym", określają między innymi podmioty podlegające obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu, a także wskazują na wyłączenia pewnych osób spod działania przepisów tej ustawy. Stosownie do brzmienia art. 6 ust. 2 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255) i obowiązującym w okresie wskazanym w skardze, za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) odpowiednio 20-letniego przez kobietę i 25-letniego przez mężczyznę, jednak nie dłużej niż przez 20 lat (art. 6 ust. 2 a). Natomiast w myśl art. 6 ust. 2 b tej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli w terminie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego miała ukończone 50 lat lub więcej i okres ubezpieczenia (składkowy i nieskładkowy) krótszy niż 10 lat. Zaznaczyć należy, że przepis art. 6 ust. 2 b w brzmieniu wyżej zacytowanym obowiązywał w okresie od 1.05.2004 r. do dnia 01.09.2005 r., a następnie został zmieniony na mocy ustawy z dnia 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 932) w ten sposób, że za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne nie opłaca się składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Z powyższych przepisów wynika, że zasady podlegania ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym osób, pobierających świadczenia rodzinne zostały objęte ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji oznacza to, że w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych znajduje zastosowanie przepis art. 38 ust. 1 tej ustawy, który wskazuje, że w takiej sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję osobie zainteresowanej i płatnikowi składek. Również przepisy art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakładają na ZUS obowiązek stwierdzenia i ustalenia obowiązku z zakresu ubezpieczeń społecznych W myśl art. 83 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, 2) przebiegu ubezpieczeń, 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji wydanej przez Zakład, a także w przypadku niewydania decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku, przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Powyższe oznacza, że kwestie związane z ubezpieczeniem społecznym ustawa nakazuje załatwiać przez ZUS w drodze decyzji administracyjnych, od których przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, o którym jest mowa w art. 4778 Kodeksu postępowania cywilnego. W konsekwencji należało wiec stwierdzić, że sprawa dotycząca ubezpieczenia społecznego osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne nie podlega właściwości sądu administracyjnego, co czyni skargę na bezczynność organu w przedmiotowym zakresie niedopuszczalną. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego Sąd odrzuca skargę. Natomiast inaczej rzecz się ma w kwestii opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), na które również powoływała się skarżąca. Zgodnie z art. 42 ust. 1 tej ustawy za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe na zasadach w przepisie tym określonych. Składki na ubezpieczenie społeczne zgodnie z art. 36 pkt. 2 lit. d) cyt. ustawy zostały zaliczone do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej. Natomiast świadczenia z pomocy społecznej, przyznawane są na podstawie decyzji wydanej przez organ pomocy społecznej (art. 106 ust. 1 cyt. ustawy). Wskazać przy tym przyjdzie, że uprawnienie osoby rezygnującej z zatrudnienia do opłacania za nią składek ubezpieczeniowych nie wynika bezpośrednio z mocy prawa, ale następuje na podstawie wniosku zainteresowanej osoby i uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek określonych w art. 42 ustawy o pomocy społecznej, których zbadanie musi nastąpić w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji. Zatem w takim zakresie w jakim przepisy o pomocy społecznej regulują zasady opłacania składek na ubezpieczenie społeczne nie mają zastosowania przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powyższe znajduje jednocześnie potwierdzenie w treści art. 6 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym zasady podlegania ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym osób rezygnujących z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, za które ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę, regulują przepisy o pomocy społecznej. Oznacza to również kompetencje sądu administracyjnego do kontroli decyzji w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej w postaci składki na ubezpieczenie społeczne, a tym samym w kwestii bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji w tym zakresie. Jednakowoż jednym z warunków dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W myśl art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Tymczasem zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W świetle powyżej przywołanych regulacji należy stwierdzić, że wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu polegającą na niezałatwieniu sprawy poprzez wydanie decyzji jest możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., ponieważ zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu wniesienie skargi do sądu jest dopuszczalne. Skoro skarżąca nie wyczerpała wskazanego trybu to i w tym zakresie skarga byłaby niedopuszczalna. Natomiast zgodnie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 tej ustawy). W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji postanowienia.