IV SAB/Gl 56/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi L. Ć. na bezczynność Prezydenta Miasta I. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. L.Ć. zwróciła się do Burmistrza Miasta I. o uwzględnienie w całości ustaleń ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla nieruchomości składającej się z działek [...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w I. w związku z zawiadomieniem umieszczonym na stronie internetowej organu o przystąpieniu do sporządzania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sporządzonego na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta I. z dnia [...] r. Jako podstawę swojego wniosku strona wskazała art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczyła ponadto, że wnioskuje o skorygowanie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta I. w rejonie ulicy [...] – [...] – [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] r. w części dotyczącej podstawowego układu komunikacyjnego oznaczonego na rysunku planu symbolem KDL. Zawnioskowała również o poinformowanie projektantów wykonujących projekt miejscowego planu o wyżej wskazanej decyzji nr [...] z dnia [...] r., czterech uchylonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjach Burmistrza Miasta I., toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie zaopiniowania projektu podziału geodezyjnego w/w nieruchomości, a także wniosku w sprawie zaopiniowania projektu podziału wraz z załącznikiem graficznym, postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz przekazanie kompletu dokumentacji złożonej do projektu studium w tym wniosków i uwag, które nie zostały uwzględnione przez Burmistrza Miasta. W konkluzji pisma L. Ć. wskazała, że wnosi o pisemną odpowiedź w sprawie rozstrzygnięcia tego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na podstawie art. 17 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na wyżej opisany wniosek Burmistrz Miasta I., w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że wniosek ten został rozpatrzony zgodnie z art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przy jego ocenie wzięto pod uwagę ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I., z którym plan miejscowy musi być zgodny. Organ wskazał, że wniosek L.Ć. został uwzględniony w części, a z treścią rozstrzygnięcia strona może zapoznać się w siedzibie Urzędu Miasta I. Burmistrz poinformował ponadto, że zgodnie z art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozstrzygnięcie dotyczące rozpatrzenia złożonych wniosków nie podlega zaskarżeniu. W odpowiedzi L.Ć. wniosła o uzupełnienie odpowiedzi i precyzyjne wyjaśnienie w jakiej części wniosek został przez Burmistrza Miasta uwzględniony, a w jakiej odrzucony. Ponadto w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosła o przesłanie następujących dokumentów w formie papierowej: - analiz, jakie zostały sporządzone przed przystąpieniem do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta I., o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym wykonywanych w celu oceny aktualności planów miejscowych z uwzględnieniem decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 32 ust. 1 w związku z art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wniosków i korespondencji z Urzędem Miasta I. w sprawie sporządzania lub zmiany planu miejscowego jakie wpłynęły przed obwieszczeniem Burmistrza w sprawie składania wniosków do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta I.; - prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. W odpowiedzi na wyżej opisane pismo Burmistrz Miasta I. poinformował stronę, że kryterium decydującym o sposobie rozstrzygnięcia wniosków do projektu miejscowego planu zagospodarowania była ocena ich zgodności z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta I. – II edycja" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta I. z dnia [...] r. Organ wyjaśnił ponadto, iż zasadność sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] i [...] została potwierdzona w zaktualizowanym w ubiegłym roku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta I. – II edycja, natomiast przewidywane rozwiązania mają na celu realizację ustaleń tego studium i nie sporządzano dodatkowych analiz, o których mowa w art. 14 ustawy. Organ wyjaśnił ponadto, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego sporządzana jest łącznie z projektem planu i na obecnym etapie prac planistycznych nie jest jeszcze gotowa. Zaznaczono również, że analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy dokonana w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych zatwierdzona została uchwałą nr [...] Rady Miasta I. z dnia [...] r. i została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Urzędu Miasta. Pismem z dnia [...] r. L. Ć. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta I. w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi opisała dotychczasowy przebieg postępowania oraz zaznaczyła, że domagała się wydania dokumentów, które powinny być powszechnie dostępne i nie wymagają przetworzenia, analiz, czy innych działań ze strony organu, a jedynie ich skopiowania. Podała ponadto, że informacją publiczną jest stanowienie prawa miejscowego, w tym również projekt planu miejscowego. Zaznaczyła, że nie otrzymała jednoznacznej odpowiedzi w sprawie sposobu rozstrzygnięcia jej wniosków złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca uznała, że odpowiedź organu wskazuje na brak rzetelności w jego działaniu. W dalszej kolejności skarżąca zaznaczyła, że wzywanie osoby pracującej do stawienia się w godzinach pracy urzędu celem zaznajomienia się z dokumentacją jest sprzeczne z zasadą dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dbania o interes społeczny i słuszny interes obywateli biorących udział w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta I. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpatrywanie wniosków do projektu miejscowego planu oprócz rozstrzygnięcia w formie przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym strona została grzecznościowo poinformowana w piśmie organu z dnia [...] r. Burmistrz Miasta nie dysponuje żadną inną dokumentacją, której udostępnienia domaga się L.Ć. Organ zaznaczył, że informacja publiczna w postaci rozstrzygnięcia organu wydanego w związku z wnioskiem złożonym do projektu miejscowego planu może być przekazana wyłącznie w takiej formie, w jakiej występuje, a więc w niniejszej sprawie jest to informacja o uwzględnieniu lub nie takiego wniosku. Nie dokonuje się w tej sytuacji dodatkowych ustaleń graficznych na mapach, czy określania metrycznych wielkości poszczególnych stref w stosunku do granic danej działki. Organ zaznaczył, że zainteresowani mogą zapoznać się ze szczegółowymi rozwiązaniami przyjętymi w projektowanym planie miejscowego zagospodarowania podczas wyłożenia go do wglądu publicznego o czym stanowi art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie zaznaczając że udzielone przez organ informacje nie czynią zadość jej wnioskom. Dodała ponadto, iż nie znane jest jej pojęcie formy grzecznościowej udzielania przez organy administracji odpowiedzi na wnioski do nich kierowane wskazując, że obowiązkiem organów jest udzielenie żądanych informacji w formie i terminie wynikającym z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej, kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W tym kontekście uznano, że skarga L.Ć. nie zasługuje na uwzględnienie. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ biorąc pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. W niniejszym postępowaniu skarżąca zarzuca organowi bezczynność w zakresie nieudostępnienia jej pełnej treści rozstrzygnięcia organu w zakresie złożonego przez nią wniosku do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analiz jakie zostały wykonane przed przystąpieniem do sporządzania tego planu, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym wykonywanych w celu oceny aktualności planów miejscowych z uwzględnieniem decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 67 wyżej powołanej ustawy oraz prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Wniosek o udzielenie cytowanych informacji skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Powołana ustawa w sposób kompleksowy reguluje dostęp do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 cytowanej ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż (ust. 1.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (ust. 2) Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. (ust. 3) Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. (ust. 5) Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W sytuacji złożenia przez wnioskodawcę prośby o udostępnienie informacji publicznej organ, w świetle przepisów ustawy u. d. i p. może: udostępnić wnioskodawcy żądane informacje, wówczas dokonuje tego w formie tak zwanej czynności materialno – technicznej. Po drugie, gdy uznaje, że dana informacja nie może zostać stronie udostępniona wydaje decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia tych informacji. Po trzecie natomiast, w przypadku wskazanym w art. 14 ust. 2 ustawy może wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Jeżeli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej wówczas organ administracji nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej winien jedynie poinformować stronę, że sprawa nie dotyczy informacji będących informacjami publicznymi (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03). W niniejszej sprawie organ poinformował wnioskodawczynię, że o sposobie rozpoznania jej wniosku do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może uzyskać informacje stawiając się w siedzibie organu oraz, że dodatkowa analiza, o której mowa w art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została sporządzona, a prognoza skutków finansowych uchwalenia planu sporządzana jest łącznie z projektem planu i obecnie nie jest gotowa. Organ wskazał ponadto, iż analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy zatwierdzona została uchwałą nr [...] Rady Miasta I. z dnia [...] r. i udostępniona została w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Urzędu Miasta. W świetle wyżej poczynionych rozważań, w pierwszej kolejności godzi się ustalić, czy informacje, o których udzielenie zwróciła się skarżąca stanowią w istocie informację publiczną. Wniosek skarżącej z dnia [...] r. składał się z kilku elementów, które należy poddać odrębnej analizie. W pierwszej kolejności dotyczył on uzupełnienia odpowiedzi udzielonej przez organ i precyzyjne wyjaśnienie, w jakiej części wniosek złożony przez nią do projektu miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego został przez Burmistrza uwzględniony, a w jakiej nie. Wniosek ten został przez stronę złożony na podstawie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). Złożenie wniosku w tym trybie rodzi po stronie organu administracji obowiązek jego rozpatrzenia, który przejawia się w uwzględnieniu tego wniosku lub nie. Stąd też, skoro ta część wniosku w samej rzeczy nie dotyczyła dostępu do informacji publicznej, to w przedmiotowej sprawie dotyczącej "informacji publicznej" brak jest podstaw do procedowania w tej materii. W dalszej części wniosku znalazła się prośba o przesłanie w formie papierowej dokumentów w postaci analiz, jakie zostały wykonane przed przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym wykonywanych w celu oceny aktualności planów miejscowych z uwzględnieniem decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 32 ust. 1 w związku z art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosła również o przesłanie dokumentów związanych z prognozą skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Zatem wniosek w tym zakresie dotyczył informacji publicznej związanej z szeroko rozumianym postępowaniem planistycznym przeprowadzanym przez organy administracji. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 62/09, że całość dokumentacji posiadanej przez organ administracji związanej ze sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną. Są to bowiem dokumenty służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio. Rozpoznając w omawianym obecnie zakresie wniosek skarżącej, organ administracji poinformował ją, iż: dodatkowych analiz, o których udostępnienie wnosi skarżąca do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządzono oraz, że analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy dokonana w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych zatwierdzona została uchwałą Rady Miasta I. z dnia [...] r. i została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Urzędu Miasta. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie została jeszcze sporządzona prognoza skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego bowiem jest ona sporządzana łącznie z planem i na obecnym etapie postępowania planistycznego nie jest jeszcze gotowa. Organ zareagował więc prawidłowo na wniosek skarżącej, godzi się bowiem przypomnieć, iż zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), lub też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie zatem organ, w omawianym zakresie nie pozostawał w bezczynności poinformował bowiem wnioskodawczynię, że wskazanych dokumentów nie posiada, a inne dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej. Udzielenie przez organ administracji odpowiedzi na wniosek innej, niż subiektywnie oczekiwanej przez stronę nie uzasadnia podnoszenia wobec organu zarzutu bezczynności, bowiem z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak już wyżej zaznaczono mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc zobowiązanym do podjęcia czynności materialno – technicznej takiej czynności nie podejmuje. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.