IV SAB/Gl 56/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Ł. K. na bezczynność Szpitala w P. Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. Ł.K. zwrócił się do Prezesa Zarządu Szpitala w P. Sp. z o.o., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), z wnioskiem o przekazanie kopii umów zawartych pomiędzy Szpitalem a A Sp. z o.o., dotyczących wydzierżawienia szpitalnego prosektorium. Sprecyzował, że żądanie dotyczy umowy w brzmieniu sprzed zmiany warunków z [...] r. oraz po wprowadzanych zmianach. W pisemnej odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia 10 lipca 2014 r., [...] Prezes Zarządu Szpitala w P. Sp. z o.o. odmówił udostępnienia przedmiotowej umowy. Jako podstawę rozstrzygnięcia podał art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Powołał się przy tym na postanowienie NSA z 25 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 951/02, w którym stwierdzono, że umowa zawarta pomiędzy spółką prawa handlowego i innym podmiotem jest czynnością prawną o charakterze dwustronnym, jej postanowienia dotyczą obu stron umowy, czyli także praw osób innych, niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wobec czego żądanie jej udostępnienia wykraczałoby poza zakres obowiązku udzielenia informacji publicznej o swojej działalności przez podmiot zobowiązany. Pismo to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 10 lipca 2014 r. Ł.K. pismem z dnia 3 kwietnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Szpitala w P. Sp. z o.o. w kwestii rozpoznania jego wniosku z dnia 23 czerwca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej, domagając się zobowiązania Szpitala do udostępnienia wnioskowanej informacji. Skarżący podniósł, że w związku z ww. wnioskiem Prezes Szpitala pismem z dnia 10 lipca 2014 r. odmówił dostępu do informacji publicznej. Ponadto wskazał, że pomimo skierowania do Szpitala kolejnych pism z dnia 15.09.2014 r. i 05.02.2015 r. o udostępnienie rzeczonej informacji, w których zwrócono uwagę na fakt nierównego traktowania podmiotów gospodarczych przez Szpital w P. sp. z o.o. oraz na orzeczenie WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt IV SAB/GI 122/12 nakazujące udostępnienia informacji publicznej, tj. umowy cywilnoprawnej, Prezes Szpitala podtrzymał swoje stanowisko. Dodatkowo skarżący podniósł, że Starostwo Powiatowe - przedstawiciel nadzoru właścicielskiego Szpitala w P. – do którego także wystąpił o udzielenie mu rzeczonej informacji, stwierdziło że nie jest w jej posiadaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, że Szpital w P. jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością ze 100% udziałem Powiatu [...]. Następnie wskazano, że decyzją z dnia [...]r. odmówiono skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, jako negatywnej przesłanki udostepnienia informacji publicznej określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dalej przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością podjętego rozstrzygnięcia powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Zatem skarga na bezczynność jest dopuszczalna wyłącznie w sprawach, w których zapadają decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W literaturze i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt IV SAB 124/98 Lex nr 43729). W przypadku skargi na bezczynność organu administracyjnego kontrola sądu sprowadza się zatem do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na niedochowaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami k.p.a. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma natomiast znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie (art. 149 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w terminie przez siebie wskazanym ( art. 149 w związku z art. 286 § 2 P.p.s.a.). Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu lub podjęcie czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I SAB 201/99, Lex 54517). Podnieść przy tym należy, iż w sprawach ze skarg na bezczynność Sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi. Skarga na bezczynność jest bowiem zasadna jeżeli w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje bezczynności organu spółki polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 czerwca 2014 r. Wniosek ten skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – zwanej także dalej "u.d.i.p." lub "ustawą". Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, m.in. w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), jak też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Szpital w P. Sp. z o.o. jest spółką prawa handlowego, w której Powiat [...] posiada 100% udziałów. Jednocześnie Szpital realizuje zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia. Zatem Szpital jest podmiotem o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ponadto, zdaniem Sądu, żądana wnioskiem skarżącego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. u.d.i.p. Informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym lub majątkiem pochodzącym z zadysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących tego majątku. Zatem żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną, co zresztą w sprawie nie było kwestią sporną. Jednocześnie Szpital jest dysponentem wnioskowanej informacji. Wobec tego wniosek skarżącego powinien zostać załatwiony w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. bądź poprzez udzielenie wnioskowanej informacji, co następuje w formie czynności materialno-technicznej, bądź wydanie stosownej decyzji lub innego aktu. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia ( art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest na przykład ograniczone przepisami o informacji niejawnej, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 tej ustawy), bądź ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego do jej uzyskania (art. 3 u.d.i.p.). Natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu. W niniejszej sprawie w piśmie z dnia 10 lipca 2014 r., powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy, Prezes Zarządu Szpitala w P. Sp. z o.o. odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 23 czerwca 2014 r., argumentując, że należą one do kategorii informacji chronionych tajemnicą przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem rozważenia wymagało czy pismo to spełnia wymogi decyzji określone w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm), mającej zastosowanie w sprawie zgodnie z art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.. Uznanie bowiem tego pisma za decyzję ma ten skutek, że nie można wówczas zarzucić Prezesowi Zarządu Szpitala bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosku skarżącego zgodnie z ustawą. Przy czym po myśli art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że w sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie wówczas, jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów, jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby uprawnionej do jej wydania (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2213/01, Lex nr 157973). Zatem brak pozostałych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji. Zdaniem Sądu pismo z dnia 10 lipca 2014 r. zawiera elementy, jakie powinna mieć decyzja. Wskazano w nim adresata, a więc stronę postępowania, gdyż tą jest osoba występująca z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Kolejnym elementem jest oznaczenie organu administracyjnego, przez co należy rozumieć wskazanie podmiotu uprawnionego do wydania decyzji. W tym zakresie należy mieć na względzie, że wniosek skarżącego został skierowany do spółki prawa handlowego, zatem przepis dotyczący oznaczenia organu należy rozumieć jako wskazanie podmiotu zobowiązanego do załatwienia sprawy, a więc reprezentującego spółkę. Podmiotem reprezentującym spółkę jest zarząd spółki. Natomiast zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego znajdującego się w aktach sądowych zarząd spółki Szpital w P. sp. z o.o. jest jednoosobowy, a w jego skład wchodzi Prezes Zarządu L.K. Jednocześnie pismo to zostało opatrzone jego podpisem. Ponadto pismo zawiera rozstrzygnięcie. Świadczy o tym sformułowanie "odmawiam udostępnienia przedmiotowej umowy". Sformułowanie to, jak również treść pisma nie budzi żadnych wątpliwości, co do sposobu załatwienia wniosku. Pismo to zawiera także argumentację podjętego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego pismo to należało uznać za decyzję, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wprawdzie nie zostało w nim zawarte pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia, to jednak brak takiego pouczenia nie dyskwalifikuje go jako decyzji, stanowić natomiast będzie wystarczającą podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., środkiem zaskarżenia jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym wniosek o przywrócenie terminu należy złożyć w terminie 7 dni licząc od dnia, kiedy strona dowiedziała się, że środek taki jej przysługuje (od dnia doręczenia nin. uzasadnienia) z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której jest określony termin. Zatem wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia należy jednocześnie złożyć ten środek, tj. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Dopiero wówczas po rozpoznaniu złożonego środka zaskarżenia i wydaniu decyzji otworzy się droga do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu Szpitala do sądu administracyjnego. Bez znaczenia pozostają natomiast zarzuty skarżącego dotyczące trafności odmowy udostępnienia informacji publicznej, gdyż te nie podlegają kontroli Sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność organu. W świetle powyższego, skoro przed wniesieniem skargi na bezczynność wydana została decyzja o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Sąd uznał skargę za bezzasadną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. ----------------------- Sygn. akt IV SAB/GI 56/15 7