IV SAB/Gl 58/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Organizacji A na bezczynność Burmistrza Miasta T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 1 października 2015 r. Organizacja A (dalej A) reprezentowana przez przewodniczącą – B. P., wystąpiła do Przewodniczącego Rady Miejskiej w T. o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie wszystkich kosztów, jakie poniosła Gmina jako organ prowadzący szkoły i placówki oświatowe w T., w związku z przegranymi przez dyrektorów szkół procesami sądowymi, dotyczącymi przywrócenia do pracy zwolnionych pracowników lub przyznanymi odszkodowaniami z tego tytułu. W szczególności powyższy wniosek obejmował dokonanie wyliczenia kosztów, które obejmują okres od roku 2010 do chwili obecnej i dotyczą wysokości wydatków : 1) poniesionych kosztów opłat sądowych, 2) poniesionych kosztów zastępców procesowych pozwanych pracodawców, 3) wypłaconych pracownikom odszkodowań, 4) wyrównanych powodom wynagrodzeń za czas pozostawania bez pracy, oraz 5) wysokości odszkodowania wypłaconego za stosowanie przez dyrektora Publicznego Gimnazjum [...] nr [...] w T. mobbingu w stosunku do nauczycielki tej placówki. Pismem z dnia 15 października 2015 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w T. poinformował wnioskodawcę o przekazaniu wniosku do Burmistrza Miasta T.. Następnie w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 19 października 2015 r. nr [...]Burmistrz Miasta T. poinformował wnioskodawcę, iż nie posiada informacji publicznej określonej w punkcie 2) i 5) wniosku. Natomiast w kwestii punktów 1), 3) i 4) wskazał, że dotyczą one informacji publicznej przetworzonej albowiem nie dysponuje on "gotowymi" danymi a ich zestawienie będzie wymagało użycia dodatkowych sił i środków. Ze względu na powyższe organ wezwał Zarząd A do uzupełnienia wniosku poprzez - wykazanie że osoba podpisana pod wnioskiem jest upoważniona do samodzielnego reprezentowania Organizacji A, - wykazanie, że żądanie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazał, że jeżeli wnioskodawca terminie 14 dni od powiadomienia nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie zostanie umorzone. Pismem z dnia 3 listopada 2015 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie, podpisanym przez działającą za Zarząd Przewodniczącą A B. P., za niezrozumiałe uznano twierdzenie, że Gmina nie posiada niektórych informacji zawartych we wniosku, gdyż przeczy temu szereg aktów prawnych, z których wynika, że szkoła jako jednostka organizacyjna gminy w razie ponoszenia kosztów związanych z wyrokami sądów pracy ma zwiększony plan finansowy o wysokość tych kosztów. Wskazano ponadto, że we wszystkich sprawach sądowych wynikających ze stosunku pracy nauczycieli i innych pracowników szkół uczestniczy radca prawny zatrudniony w Urzędzie Miasta, który jest zobowiązany do reprezentowania dyrektora szkoły jako pozwanego przed sądem pracy. Dalej zakwestionowano uprawnienie organu do żądania od wnioskodawcy wykazania, że osoba występująca za Zarząd jest upoważniona do samodzielnego reprezentowania władzy wykonawczej MOZ. Za błędne uznano upatrywanie podstawy takiego wezwania w art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosząc o podanie właściwej podstawy prawnej. Akcentowano przy tym, iż w świetle art. 2 tej ustawy każdemu przysługuje prawo do informacji i od osoby wykonującej to prawo nie można żądać wykazania interesu prawnego czy faktycznego. Natomiast wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniano wydatkami jakie ponosi Gmina na prawidłowe realizowanie zadań oświatowych. Pismem z dnia 23 listopada 2015 r. Burmistrz Miasta T. poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku z dnia 1 października 2015 r. bez rozpoznania w związku z upływem terminu i brakiem odpowiedzi na wezwanie z dnia 19 października 2015 r. dotyczące uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie, że osoba występująca za Zarząd A jest upoważniona do samodzielnego reprezentowania władzy wykonawczej tej organizacji związkowej. Pismem z dnia 1 lutego 2016 r. Organizacja A (dalej A) reprezentowana przez Przewodniczącą B. P., która wykazała upoważnienie do działania w imieniu A, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi wniosła o: – nakazanie organowi udzielenia informacji dotyczącej wysokości poniesionych kosztów sądowych przez dyrektorów szkół w procesach przywracających nauczycieli do pracy oraz wypłaconych odszkodowań z tego tytułu, – obciążenie organu kosztami postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wniosek z dnia 1 października 2015 r. nie został rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że pomimo, iż B. P. w celu uniknięcia kolejnych "przepychanek" również osobiście wystąpiła z wnioskiem do organu o udostępnienie tych samych informacji , to organ również wniosku tego nie rozpoznał. Zdaniem strony skarżącej niewiarygodne jest twierdzenie organu, że nie posiada wskazanych we wniosku informacji albowiem m.in. szkoła jest jednostką budżetową finansowaną z budżetu Gminy, wydatki ponoszone przez szkołę są ujęte w planie finansowym na dany rok szkolny i zatwierdzane przez Burmistrza, wszelkie dodatkowe, nieprzewidziane wydatki ponoszone przez szkołę wymagają złożenia wniosku do organu prowadzącego szkołę o zwiększenie planu finansowego z podaniem przyczyn takiej decyzji natomiast zwiększenie planu finansowego jest ponownie zatwierdzane przez Burmistrza lub przez upoważnioną przez niego jednostkę organizacyjną Gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazując, że B. P. nie przedstawiła dokumentów wskazujących na jej umocowanie do jednoosobowej reprezentacji Międzyzakładowej Organizacji A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności a nadto zgodnie z § 1a rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie skarżąca A wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta T.polegającą na nie załatwieniu jej wniosku z dnia 1 października 2015 r. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej wysokości kosztów poniesionych w sprawach sądowych wynikających ze stosunku pracy nauczycieli oraz wypłaconych im odszkodowań. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwana dalej "u.d.i.p." Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W sprawie jest poza sporem, że Burmistrz Miasta T., jako organ władzy publicznej, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 pkt 1 u.d.i.p.). Nadto nie budzi wątpliwości, że informacje o udostępnienie których skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 1 października 2015 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy, dotyczą bowiem wydatkowania środków publicznych. Zresztą kwestia ta nie jest sporna między stronami. Załatwienie sprawy z wniosku skarżącej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogło zatem nastąpić w następujący sposób: - poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2), - poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 ustawy). - poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, w tym informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u. d. i. p., albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), Organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. Jednocześnie, Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) uzna, że żądana informacja jest informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 w skrócie k.p.a.), bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Jak wskazano wyżej dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Przepisy k.p.a. nie mają również zastosowania w sytuacji, gdy organ taką informacją publiczną nie dysponuje, wówczas informuje o tym pisemnie podmiot występujący z wnioskiem. Sytuacja wygląda inaczej, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji np. uznaje żądaną informację za informację przetworzoną w związku z czym żąda wykazania interesu publicznego od wnioskodawcy albo w sprawie konieczne jest poniesienie kosztów przez wnioskodawcę, względnie by w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Dlatego też wniesienie wniosku w imieniu innego podmiotu wymaga załączenia do wniosku dokumentu zawierającego stosowne upoważnienie (pełnomocnictwo), bądź innego dokumentu wskazującego na prawo do reprezentowania podmiotu (wypis z KRS). Brak takiego dokumentu powinien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza że k.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (tak m.in. w wyroku NSA z dnia I4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 830/15 powołanym w nim orzecznictwie, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) . Wracając na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ odpowiedział na wniosek MOZ NSZZ . W piśmie z dnia 19 października 2015 r. wskazał, że nie jest w posiadaniu informacji określonych w punkcie 2 i 5 wniosku dot. wysokości poniesionych kosztów zastępców procesowych pozwanych pracodawców (pkt 2) oraz wysokości odszkodowania wypłaconego przez Gimnazjum Nr [...] w T. za potwierdzone stosowania mobbingu (pkt 5). Sąd nie ma podstaw by odpowiedź tą zakwestionować, gdyż informacje te odnoszą się wprost do dyrektorów szkół bowiem wiążą się z zakresem ich samodzielnych uprawnień i obowiązków jako kierowników zakładu pracy (pracodawcy). Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 Karta Nauczyciela dyrektor szkoły kieruje szkołą, jest jej przedstawicielem na zewnątrz, jest przełożonym wszystkich pracowników szkoły. W związku z czym nie można przyjąć, że organ był bezczynny na gruncie u.i.d.p. Skoro informacją nie dysponuje zwolniony jest z obowiązku jej udostępnienia z uwagi na treść art. 4 ust. 3 u.i.d.p. Natomiast odnośnie żądania pozostałych informacji zawartych we wniosku A w przywołanym wyżej piśmie z dnia 19 października 2015 r. organ uznał je za informację przetworzoną, co oznacza, że w tym zakresie od wnioskodawcy winien zażądać wykazania interesu publicznego, od czego zależy bądź udostępnienie takiej informacji bądź odmowa jej udostępnienia w formie decyzji na podstawie art. 16 ust 1 u.d.i.p. Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje bowiem również w przypadku gdy informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej a wnioskodawca nie wykazał szczególnie ważnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. W takiej sytuacji organ powinien ustalić czy osoba, która wniosek podpisała jest uprawniona do działania w imieniu podmiotu od którego wniosek pochodzi. W związku z czym prawidłowo zażądał organ wykazania umocowania do działania za Zarząd A Przewodniczącej B. P. W postępowaniu administracyjnym może bowiem brać udział osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej działająca przez organ statutowo uprawniony do jej reprezentowania lub przez pełnomocnika. Jednocześnie organ wyznaczył termin do uzupełnienia braku formalnego wniosku w tym zakresie oraz wskazał na konsekwencje nieusunięcia braku w terminie. Wprawdzie organ nieprawidłowo wskazał, iż konsekwencją nieusunięcia braku będzie umorzenie postępowania a nie jak stanowi art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie wniosku bez rozpoznania, to jednak skutek jest taki sam, a mianowicie brak dalszego rozpatrywania wniosku i jego załatwienia poprzez udzielenie informacji przetworzonej bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Skoro brak wniosku nie został uzupełniony, to organ w ostateczności prawidłowo pozostawił go bez rozpoznania, co nastąpiło pismem z dnia [...] r. Wobec powyższego należało stwierdzić, że w dacie wniesienia skargi z dnia 1 lutego 2016 r. organ nie pozostawał w bezczynności. W związku z czym, skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.